Rumos da Sociedade: quem decide e como se decidem

Pensar em quem e como se decidem os rumos de uma sociedade é o ponto de partida dos debates e reflexões desta aula. Isso permite compreender que as relações sociais que estruturam estes questionamentos promovem uma cisão primária na sociedade, dividindo-a, em termos genéricos, em quem decide e em quem segue as decisões.

Logicamente, há outras importantes divisões nas diferentes sociedades. A opção por esta deve-se ao fato de que, nas sociedades tribais e de clãs, passando pelo que Marx chamou de “Formações Econômicas Pré-Capitalistas”, cruzando o capitalismo em seus embates com o absolutismo e o socialismo, até a contemporaneidade globalizada pelo capital, todas as sociedades precisaram e precisam lidar com este debate. É, portanto, uma divisão estrutural.

QUEM DECIDE

Quem decide corresponde ao tomador de decisões. Essa categoria, aliás, extrapolou o âmbito acadêmico e vem sendo utilizado pelas mais diferentes áreas do conhecimento e pelo senso comum. Essas decisões são tomadas para orientar os rumos de uma população (o que, a priori, não tem valor positivo ou negativo, mas puramente normativo). Quem toma decisões o faz de uma determinada maneira, por meio de um processo específico. Estamos falando do processo decisório.

Quem segue as decisões também o faz de determinadas formas, por meio de processos próprios, que são regulados justamente pelas decisões colocadas pelo processo decisório. Em outras palavras, as ações cotidianas, quer sejam no mundo do trabalho, nas relações pessoais, na cultura, na arte, são orientadas pelos resultados do processo decisório.

Não importa, neste momento, se estas orientações serão integral ou parcialmente acatadas ou se gerarão enfrentamentos mais ou menos violentos. Também estamos considerando a ideia de que quem segue as decisões tomadas no processo decisório são aqueles que não participam desse processo. O que se quer ilustrar é que, quaisquer que sejam as reações, referem-se, de alguma maneira, aos resultados do processo decisório.

Sob tal dinâmica, a sociedade pode ser, por recurso analítico, dividida em duas partes:

Diagrama de Venn representando a sociedade, são dois círculos, o primeiro em azul é a sociedade política que toma decisões, o segundo círculo rosa que não toca o primeiro é a sociedade civil, ele segue decisões.

Tal divisão desdobra-se na discussão sobre o poder: poder de decisão, poder de participar da tomada de decisões, poder de enfrentar as decisões e outros.

Vamos aprofundar o debate sobre sociedade política e sociedade civil e suas interações? Ouça o áudio.

Sociedade Política e Sociedade Civil (10:42)

Se preferir, leia sobre essa discussão aqui.

Sociedade Política e Sociedade Civil

A sociedade política, em termos generalistas, pode ser compreendida como o Estado, desde que se analise este como composto por um conjunto de instituições que ambientam o processo de tomada de decisões e que, portanto, representa a constante disputa de atores políticos pela aplicação do fundo público em suas propostas e interesses (disputa por agenda). As propostas que vencem esta competição constituem-se nas legislações, normas e políticas que regem o cotidiano da sociedade, cuja validade deve ser garantida pelo monopólio do uso da violência.

As democracias liberais contemporâneas, majoritariamente, organizam a dinâmica estatal na divisão entre três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. Eles devem ser autônomos, porém harmônicos, de forma que a atuação de um seja limitada pela de outro. Essa dinâmica se convencionou chamar de “sistema de pesos e contrapesos” - responsável por garantir o funcionamento equilibrado do Estado.

Assim, o processo decisório expressa-se publicamente por meio de políticas e legislações, que, vindas da sociedade política, organizam a vida da sociedade civil.

Perceba que esta é uma discussão modelar, não se está discutindo se isto é bom ou ruim, nem, muito menos, a qualidade das políticas. O que se está desenhando é um modelo conciso que nos permita análises avançadas.

Por este modelo, se a sociedade política é o lócus em que as políticas e leis são decididas, ambientando instituições, atores políticos e disputas pelo fundo público, é preciso compreender que, contemporaneamente, o modelo abarca também, pelo menos, partidos políticos, processos eleitorais, os três poderes e todos os múltiplos e diferentes aparatos que eles mobilizam.

Assim, tal modelo já permite uma primeira abordagem da realidade: sociedades em que os partidos políticos sofrem restrições de organização e funcionamento, em que as eleições não são livres, e em que os três poderes constantemente ameaçam invadir a área de atuação um do outro, enfrentam graves conflitos em sua sociedade política. Por extensão, tais sociedades têm dificuldade em definir quem decide e como decide!

Isso é um grande risco para essas sociedades, que flertam constantemente com soluções autoritárias para tais conflitos.

Atente-se, agora, para a sociedade civil, que pode, então, ser melhor definida, como composta por aqueles que terão as vidas orientadas pelas políticas, leis e normas definidas no processo decisório ambientado na sociedade política.

A sociedade civil abrange um cotidiano vibrante e dinâmico, a vida civil (os atos e comportamentos adotados nos espaços públicos – nas ruas, nos logradouros comerciais, nos ambientes de trabalho... - e nas relações privadas). Ela é regulada pelas políticas, leis e normas que definem, por exemplo, direitos de herança, relações de trabalho, relações afetivas, temas complexos como aborto e eutanásia... e toda a miríade de interações humanas que se possa pensar.

Mas a sociedade civil não recebe de maneira inerte e plácida tais regulações. Os civis, aqui denominados cidadãos (para efeitos dessa aula, aqueles que têm direitos e deveres regulados pela lei) compõem a sociedade civil. Parte dos cidadãos se organiza, de diferentes maneiras e com diferentes dinâmicas, para defender seus interesses diante da força das políticas, leis e normas. É a 'sociedade civil organizada'. Eles se organizam de diferentes maneiras e com diferentes dinâmicas para defender seus interesses diante da força das políticas, leis e normas.

Essa organização pressupõe coletividade, tomada de consciência e articulação entre os cidadãos em busca de responder à sociedade política, influenciando as políticas, normas e leis a seu favor. É esta organização que vai criar uma relação contínua e perene entre a sociedade civil e a sociedade política. Quanto maior e mais intensa for a organização, menos a sociedade política deixará de levar em conta os interesses da sociedade civil organizada.

Importante destacar que nem a sociedade civil nem a sociedade civil organizada compõem um todo homogêneo. Elas são extremamente diversificadas. Estas diversificações inspiram diferentes práxis. Veja algumas concepções:

Marx, por exemplo, concebe a sociedade como dividida em classes, em um processo histórico em que classes dominantes criam o Estado para funcionar como a superestrutura que legitima seu poder sobre classes dominadas.
Max Weber, contestando o marxismo, situa as classes a partir de ações, comportamentos e hábitos próprios, isto é, um ethos, uma ética.
Durkheim não enfoca a questão das classes, mas compreende que a sociedade civil se organiza em torno da solidariedade, diferente em cada momento histórico e em cada sociedade, essencial para que haja coesão social e progresso.

Contemporaneamente, as propostas que trabalham a sociedade civil como divididas a partir de questões de gênero, identidades e etnias ganham força e destaque.

Constata-se, também, que as diferentes formas de se organizar da sociedade civil não guardam, entre si, necessariamente, coesão e articulação. Elas podem ser desarticuladas, críticas umas às outras e opositoras entre si.

Não se pode considerar que, por expressar os interesses de grupos da sociedade civil, uma organização é, a priori, democrática, progressista e em prol da universalização de direitos. Há poderosas organizações na sociedade civil em que os interesses defendidos são autoritários.

Cada aluno(a) deve adotar a práxis que considerar mais adequada, adaptando o modelo de análise aqui proposto às especificidades de suas concepções e reflexões. Mas entendendo que tal modelo não idealiza nem a sociedade civil nem a política, mas sim funciona como uma ferramenta poderosa de estudo.

Relações entre Sociedade Política e Sociedade Civil

Sociedade política e sociedade civil estão em permanente relação e não é possível separá-las. Fizemos essa separação apenas para um exercício reflexivo e didático. Agora, vamos fazer uma síntese para a rearticulação entre ambas.

Consideramos que a maneira pela qual uma sociedade constrói e aperfeiçoa a relação entre sociedade política e sociedade civil é o que a diferencia das demais sociedades. Ao longo do processo histórico, todas as sociedades precisam se dedicar a esta relação. Isso explica por que, em um determinado momento, uma sociedade assiste a uma modificação desta dinâmica de interação - que pode ser mais ou menos abrupta e mais ou menos refletida.

Pensando em termos de modelo analítico, pode-se utilizar como recurso didático os diagramas de Venn e seus conjuntos (uma contribuição da matemática!). Se o 'Conjunto A' é a Sociedade Política e o 'Conjunto B', a Sociedade Civil, a relação matemática entre ambos pode ser expressa de quatro movimentos:

Diagrama de Venn do movimento 1 onde as sociedades não se tocam, o primeiro círculo em azul é a sociedade política (círculo A) e o segundo círculo rosa é a sociedade cível (círculo B), os círculos não se tocam.

O movimento 1 não é factível no mundo real. Se os conjuntos não se tocam, significa que não há relação entre sociedade política e sociedade civil, isto é, ninguém aceita seguir as políticas, normas e leis. Numa situação como esta, a sociedade seria dissolvida!

Diagrama de Venn do movimento 2, as sociedades tangenciam-se, os círculos A e B se tocam, mas não ocorre uma interseção.

No movimento 2, sociedade política e sociedade civil se tangenciam, ou seja, sua relação é a menor possível. Esse pouco contato instaura uma direcionalidade na relação: as decisões são tomadas na sociedade política e só resta à sociedade civil segui-las, sob ameaça de repressão. Fica claro que esta é uma sociedade sem diálogo, autoritária, em que a sociedade política exerce poder e coerção máximos sobre a sociedade civil. A esta sociedade civil resta muito pouco: rebelar-se ou seguir as decisões com um mínimo ou sem contestações. Neste desenho, quem está na sociedade civil não tem possibilidades de passar para a sociedade política. Não há eleições, não há mobilidade social. A sociedade política é transmitida como herança por famílias, clãs, oligarquias, aristocracias, plutocracias… respostas autoritárias à divisão da sociedade.

Diagrama de Venn do movimento 3, as sociedades interagem, ocorre uma interseção entre o círculo A e B.

O movimento 3 surge à medida que essas respostas autoritárias vão se dissolvendo e os conjuntos vão se imbricando, gerando uma interseção. Isto significa que as relações entre sociedade civil e sociedade política ampliam-se consideravelmente, gerando possibilidades de que quem está na sociedade civil tenha, em um determinado momento, em uma determinada situação, algum tipo de acesso à sociedade política. No processo histórico ocidental esta dissolução é bem nítida, por exemplo, no longo processo de superação do feudalismo pelo mercantilismo e, depois, pelo capitalismo.

Esta relação entre sociedade política e sociedade civil, atualmente, é hegemônica, em especial no mundo ocidental. Em sociedades assim, as pessoas não são apenas seguidoras de decisão, visto que podem, em determinados momentos e situações, participar do processo de tomada de decisão. Em termos históricos, o parlamento foi a instituição da sociedade política que primeiro abriu espaço para receber membros da sociedade civil por meio de eleições, o que estimula e é estimulado pelo surgimento de partidos políticos que defendem diferentes interesses.

O espaço de interseção varia não apenas de uma sociedade para outra, mas, também, em uma mesma sociedade que, ao longo do processo histórico, experimenta aumentos e reduções na articulação entre sociedade política e civil. Para o modelo de análise que se está elaborando, quanto maior for esta sobreposição, maior será o grau de democracia de uma sociedade.

Diagrama de Venn do movimento 4, o círculo A e B juntam-se, formando um único círculo.

Percebe-se, então, no movimento 4, que a utopia democrática é a de que a interseção entre sociedade política e civil cresça a tal ponto que os dois conjuntos fundam-se em um único, a democracia direta, em que todos são, ao mesmo tempo, tomadores de decisão e seguidores dessa decisão.

Vamos iniciar o debate sobre a democracia como solução para participação social? Ouça o áudio.

Democracia como solução (13:38)

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Democracia: a sociedade em busca de paz e consensos possíveis

Retomando a pergunta-problema que deflagra nossas reflexões, a Democracia seria a resposta que determinadas sociedades construíram para solucionar o dilema sobre quem decide e quem segue o decidido.

Importante destacar que, se a pergunta original cinde a sociedade, a resposta democrática busca, de diferentes formas, (re)construir um pacto de convivência e consenso. E faz isto, sobretudo, redistribuindo poder que, historicamente, foi acumulado por segmentos extremamente privilegiados e dominantes.

Numa sociedade em que sociedade política e sociedade civil estão apartadas, unidas por uma tangente ou com pouca interseção, o poder permanece concentrado em uma casta de privilégios e privilegiados! Se quem concentra o poder não se interessa por redistribuir parte dele com aqueles que tradicionalmente foram excluídos do processo decisório, tenderão a construir um conjunto de estratégias e ações para conservar seus privilégios, tentando, por exemplo, afirmá-los como direitos (só há um direito quando ele é universal e pode ser exercido da maneira e no momento que alguém desejar. Se só alguns podem exercê-lo, não é um direito, mas um privilégio oriundo da concentração de poder).

A oposição à redistribuição de poder está na base das enormes dificuldades enfrentadas pelos avanços democráticos, inspirando movimentos e respostas autoritárias, que, de maneira mais ou menos violenta (violência física, simbólica e/ou estrutural), vão se opor e tentar impedir a democratização. Sempre que aqueles que concentram o poder decisório negarem-se a redistribui-lo estarão propondo soluções autoritárias ao problema original desta aula.

A democracia é a resposta que busca a paz, embora nunca abra mão do debate e da divergência respeitosa. É a resposta que busca, sobretudo, os consensos. Que, em sua concepção liberal, busca que os direitos de determinados indivíduos não sejam garantidos às custas dos direitos de outros.

Essa visão liberal de democracia, a despeito de ainda ser restritiva e de correr o risco de submeter o interesse social ao individual, parece quase inalcançável em determinadas situações e em determinados países. Os marxistas, por exemplo, criticaram esta concepção democrática por ser insuficiente ao não tocar no que consideram como o cerne da questão: na sociedade capitalista, a concentração de poder é fruto da concentração de capital e da propriedade privada dos meios de produção nas mãos de pouquíssimas pessoas e grupos, cada vez mais transacionais.

Thomas Piketty, economista francês, não-marxista, mostra, em estudo recente e com farto material empírico ('O Capital no Século XXI'), que, nas principais sociedades capitalistas ocidentais, 0,01% da população acumula mais de 50% de todo o capital circulante. Imaginem se tivesse ampliado seus estudo para o capitalismo periférico brasileiro, mexicano…

Robert Dahl, cientista político que adota a teoria pluralista e um dos mais importantes estudiosos da democracia, considera que nenhuma sociedade contemporânea atingiu o patamar de democracia liberal acima postulado. Por isto, chama o estágio máximo a que atingiu o processo de democratização de 'poliarquia', no qual as sociedades têm uma vigorosa participação eleitoral em instituições historicamente legitimadas pela sociedade, mas que ainda não conseguiram desconcentrar poder em larga escala nem superar determinados privilégios.

Se a democracia é a resposta à pergunta que origina a aula, parece fundamental que, a despeito da concepção democrática adotada, o mais importante seja vivenciá-la como um processo, como uma construção em eterno movimento, que precisa – sempre! - ter seus alicerces reforçados, suas instituições aperfeiçoadas e sua capacidade de identificar os que ficaram para trás, sempre ativada.

Sem isso, as respostas autoritárias voltam a ter força, a serem até mesmo defendidas por setores da sociedade civil, sobretudo os que não tão injustamente revoltam-se diante de condições de vida indignas.

Da Democracia Grega à Democracia Representativa

Pensando na práxis mais ou menos compartilhada pelas sociedades ocidentais contemporâneas, a democracia inspira-se na experiência da Grécia, com Clístenes, por volta do século cinco antes de Cristo. Como já mencionado, a prática então postulada era a de uma democracia direta, na qual a sociedade civil funde-se na sociedade política, ou seja, quem toma as decisões são aqueles que, por estas, terão suas vidas delineadas.

O problema é que a sociedade civil grega (da qual surge o termo 'cidadão', aquele que tem direitos e deveres regido pelas leis que formula e segue) exclui mulheres, menores de 21 anos, pessoas que não pertenciam às etnias originas dominantes e escravos. Na sociedade civil grega os 'cidadãos' são minoritários, o que representa não um direito, mas um privilégio.

Esse caráter democrático de ampliar a sobreposição entre sociedade política e sociedade civil, embora preconceituoso e incompleto na Grécia, foi, em sua época, realmente revolucionário e fomentou a utopia da democracia direta, inclusive porque preconceitos e incompletudes podem ser superados.

Há, porém, um outro problema importantíssimo para esta concepção grega de democracia: a deturpação dos debates no processo decisório.

Na democracia grega, a tomada de decisões ocorria em praça pública (a Ágora), pelo voto. Defensores das ideias divergentes defendiam em público suas propostas e os cidadãos votavam na que consideravam melhor. Ao fazer isto, decidiam os rumos que seguiriam.

Como todos podem apresentar propostas, desenvolve-se uma prática argumentativa que valoriza a forma como os que apresentam propostas comunicam-se com os cidadãos na Ágora. Quem se expressa melhor, quem tem melhor oratória, quem consegue ter um discurso que seja melhor aceito – persuasão, um termo muito utilizado hoje! -, passa a reunir melhores condições de vencer as votações.

A esta prática incorpora-se uma forma específica de debate – o sofisma – na qual a defesa de uma proposta, ao invés de valorizar seus méritos e conteúdos, explora os defeitos e falhas da proposta oponente, buscando a concordância dos cidadãos de que tais aspectos são falhos. A crítica ao outro e à proposta do outro assume destaque e a proposta defendida pelo sofisma, pouco ou nada revela seu conteúdo. Ser crítico a tudo passa a ser procedimento valorizado, reduzindo a importância do conteúdo da proposta, exacerbando o poder de oratória, de fala, de ataque!

Tolhida por esta situação e por processos políticos, econômicos e históricos que levaram à derrocada grega, a democracia vai ser abandonada e só voltará a ganhar contornos importantes nos séculos XVII, XVIII e, sobretudo, nos séculos XIX e XX. Nesse longo caminho, as respostas autoritárias foram amplamente vitoriosas, concentrando o processo decisório de cada sociedade em pouquíssimas pessoas, basicamente definidas por laços de sangue e acordos políticos de guerra e paz. O estudo da história do Brasil colônia e império, por exemplo, mostra como essas respostas autoritárias foram vencedoras em todo este tempo.

Essa retomada da democracia, recente para o processo histórico e localizada na Europa ocidental (em sequência, nos EUA), vai ter de lidar com uma questão até então inédita: o aumento brutal da população. Pensar a Ágora para uma sociedade com centenas de milhares ou milhões de cidadãos, reposiciona todas as dificuldades do processo decisório. Não haveria sequer espaço físico para reunir os cidadãos, muito menos capacidade e tecnologia para fazer com que fossem ouvidos.

Um momento de reflexão:

Será que, no mundo global e virtual em que vivemos hoje, a utopia de uma democracia direta tem espaço para ressurgir?

Na Islândia, em 2013, a Constituição foi reelaborada contando com a participação ativa dos cidadãos por meio da internet, em um processo político pensado para acontecer desta forma.

Será que este modelo é replicável e ampliável?

Democracia Representativa

As respostas democráticas não podem propor que todos participem do processo de tomada de decisão. É preciso que alguns escolhidos representem, nos debates, o conjunto dos cidadãos. Começam a se desenvolver as propostas de democracia representativa. A democracia representativa precisa, em termos gerais, lutar pelo aperfeiçoamento constante:

das instituições do processo decisório, tornando-as cada vez mais abertas à participação dos representantes da sociedade civil - por excelência, os parlamentos, já que as sociedades europeias não seguiram o presidencialismo;
das organizações que agrupam aqueles que querem representar a sociedade civil nas instituições do processo decisório - os partidos políticos;
dos processos de escolha dos representantes da sociedade civil - as eleições.

Nessa forma de democracia, a relação que articula sociedade política e sociedade civil é o processo eleitoral. É por meio do processo eleitoral que a sociedade civil atua na sociedade política. No Brasil, todas as pessoas acima de 16 anos têm o direito de votar, de eleger quem vai representá-la no processo de tomada de decisões, seja no âmbito do município, do estado ou da união.

Hoje, a democracia representativa é majoritária na sociedade ocidental. Em países como o Brasil e os EUA, que adotaram regimes presidencialistas, a participação dos representantes no Poder Executivo torna-se até mais importante do que no Legislativo. Nos EUA, inclusive, há instâncias do Judiciário que são ocupadas por representantes eleitos da sociedade civil.

Por ser a forma de democracia sob a qual se vive, muitas vezes esquece-se de que o processo que consolidou a democracia representativa não foi, nem de longe, pacífico. Para chegar ao patamar poliárquico - quando as sociedades têm uma forte participação eleitoral em instituições historicamente legitimadas pela sociedade, mas que ainda não conseguiram desconcentrar poder em larga escala nem superar determinados privilégios - foram necessárias muitas guerras, mortes, sofrimento e dor.

Essas lutas têm de ser valorizadas, lembradas e exaltadas. A necessidade de aperfeiçoamento, até mesmo de revolução é essencial para a democracia. Mas não é possível considerar que o que precisa ser aperfeiçoado “não serve para nada”, a não ser que se defenda as respostas autoritárias.

A Crise da Democracia Representativa

A partir dos anos 1960, a democracia representativa enfrentou uma crise poderosa: os cidadãos, a sociedade civil, progressivamente, deixaram de se considerar representados pelos representantes que elegeram.

A perseverança da não identificação dos laços de representação, a despeito dos representantes, de seus partidos e da alternância de poder, conjugada à perseverança (ou ao aumento) de condições indignas de vida, de desigualdade e de violências promovem a desilusão do eleitor com os eleitos e com as instituições da sociedade política. É esta desilusão que produz o risco de a sociedade civil deslegitimar a democracia representativa.

É importante notar que a crise da democracia representativa é potencializada pela piora das condições de vida, pelo aumento/persistência da desigualdade e pela repressão das liberdades. Em cada sociedade, tais problemas terão pesos e importâncias próprias, mas sempre estarão relacionadas ao agravamento da crise. Assim, a crise da democracia representativa, que se expressa por meio da desilusão do representado com seu representante, é também - ou principalmente — uma expressão de resposta extrema a condições de vida degradantes.

Vamos iniciar o debate sobre a democracia como solução para participação social? Ouça o áudio.

A crise da Democracia Representativa (11:53)

Se preferir, leia sobre essa discussão aqui.

A crise da Democracia Representativa

Para Robert Dahl, a democracia representativa é sustentada por instituições da sociedade política (institucionalização ou liberalização), que recebem representantes da sociedade civil para tomarem as decisões que orientam os rumos da sociedade (participação). Isto significa que, quanto mais as instituições da sociedade política acolhem a participação da sociedade civil, mais serão democráticas.

Para isto acontecer, segundo esse autor, quem é oposição a quem está exercendo o poder na sociedade política não pode ser cerceado em seu direito de participar do processo eleitoral, tendo, portanto, as mesmas oportunidades de vencê-lo que todas as demais correntes de pensamento, dependendo, para isto, apenas do voto do eleitor.

Então, a solução para a divisão original entre sociedade política e sociedade civil passa por um processo eleitoral no qual a oposição tem plenas condições de participar. E mais: aqueles que são eleitos representarão a sociedade civil em instituições que ambientam um processo decisório no qual as leis e políticas produzidas não podem oprimir o direito daqueles que perderam as eleições, o direito das minorias.

Uma sociedade será tão mais democrática quanto mais respeitar o direito da oposição. Como pode se considerar que o direito da oposição é o direito dos que perderam a eleição - que é decidida com base no voto da maioria - pode-se compreender que, numa democracia, o respeito aos direitos das minorias é o elemento mais importante.

Os direitos da minoria, respeitados por aqueles que ganham o direito de ser representantes do povo, são a base de uma sociedade democrática. Nessa concepção, o “pensar diferente” é a essência da democracia.

Se a democracia é a resposta que reúne sociedade política e sociedade civil, respeitar o direito daqueles que se opõem a quem está no poder é o grande cimento dessa democracia.

Para que essa práxis de democracia avance, as instituições que vão ambientar o processo decisório precisam de ser legitimadas por aqueles que vão seguir as leis e políticas que serão produzidas. E a legitimação só acontece se o eleitor considerar que quem está tomando as decisões representa efetivamente os interesses do eleitor. Se o eleitor deixa de sentir, de confiar neste laço, a democracia representativa oferece a ele outras ideias diferentes que disputam o direito de representá-lo, outras pessoas com propostas diferentes, que desejam representá-lo. O eleitor tem, então, liberdade de deixar de votar em quem votou, no partido que votou, e eleger outros, que pensem e atuem de maneira diferente.

A mudança do voto, gerando a retomada dos laços de representatividade, é positiva e alimenta a democracia, sendo a base da alternância de poder. Contudo, a perseverança da não identificação dos laços de representação, a despeito dos representantes, de seus partidos e da alternância de poder, conjugada à perseverança (ou ao aumento) de condições indignas de vida, de desigualdade e de violências promovem a desilusão do eleitor não apenas com os eleitos, mas com as instituições da sociedade política. É esta desilusão que produz o risco de a sociedade civil deslegitimar a democracia representativa.

De certa maneira, a crise da democracia representativa indica que a sociedade política está novamente se afastando da sociedade civil, sob o risco de fazê-lo de formas que escondem um viés autoritário. Em situações como esta, aqueles que são eleitos são acusados pelos eleitores de não atuarem na sociedade política de forma a garantir os interesses dos representados, em frases comuns, do tipo “a gente elege, eles fazem as políticas, fazem as leis, mas elas não melhoram a nossa vida! Eles vêm pedir nosso voto e depois de eleitos nunca mais aparecem! Político é tudo igual, não serve!”

É importante notar que a crise da democracia representativa é potencializada pela piora das condições de vida, pelo aumento/persistência da desigualdade e pela repressão das liberdades. Em cada sociedade, tais problemas terão pesos e importâncias próprias, mas sempre estarão relacionadas ao agravamento da crise. As democracias, a despeito de suas contradições internas que criam os problemas de representação – e, por isso, precisam sempre de cuidado e melhoria -, agravam sua crise quando, ano após ano, década após década, geração após geração, as condições materiais de vida da população, ou se mantêm estagnadas, ou pioram.

Historicamente convivemos com desigualdades profundas como a proliferação de favelas (simbolizando, aqui, as condições desumanas de moradia), com a violência do crime e da guerra às drogas, com um sistema de educação excludente, com sistema de saúde subfinanciado e outros graves problemas sociais. Nesse contexto, é muito difícil pensar que numa sociedade como a brasileira a democracia representativa não esteja em crise permanente.

Com a persistência de desigualdades, a chegada à sociedade política de representantes que procuram atender aos legítimos interesses dos eleitores, tem pouca capacidade de reverter a crise, em especial quando não são majoritários e precisam negociar as decisões com aqueles que são alvo das críticas dos eleitores. Em situações assim, as melhorias nas condições de vida que os representantes conseguem promover não são suficientes para reverter a crise, podendo até mesmo serem utilizadas pelos que defendem respostas autoritárias como símbolos desta crise.

Antes que se atribua os problemas a questões típicas de países pouco desenvolvidos, ressaltamos que a origem e a gravidade da crise da democracia representativa não está nos países de capitalismo periférico, mas nos países centrais, na Europa (onde os estados de bem-estar social enfrentaram graves problemas econômicos, não conseguiram manter o nível de inclusão que prometeram, reduzindo, inclusive os segmentos protegidos, o que permitiu a ascensão do neoliberalismo), ou nos EUA (em que o boom de consumo sustentado na tomada intensa de crédito pelas famílias, não foi capaz de deter o crescimento da miséria). Essas incapacidades, logicamente, foram sentidas pelos segmentos mais pobres dessas sociedades, compostos por não-brancos, moradores de periferias, imigrantes…

Então, a crise da democracia representativa, que se expressa por meio da desilusão do representado com seu representante, é também - ou principalmente - uma expressão de resposta extrema a condições de vida degradantes. Atribuídas pelos defensores das respostas autoritárias à 'política', estas condições degradantes vão ser a base para a deslegitimação da democracia representativa. Entende-se como política a práxis de que as divergências sociais devem ser resolvidas por meio da construção de consensos e que as instituições da democracia representativa é que devem ambientar esta produção de consenso. Em consequência dessa deslegitimação, tem-se o ressurgimento de autoritarismos - como o fascismo, que hoje volta a ameaçar diversas sociedades.

Democracia Participativa como Solução para a Crise da Democracia Representativa

A democracia participativa tem sido a resposta mais promissora que as sociedades modernas têm desenvolvido para resolver a crise da democracia representativa. É verdade que ainda não há sociedade que tenha implementado essa resposta de maneira intensa e ampla, mas há cada vez mais sociedades que constroem instituições participativas em determinados setores de suas políticas, logrando sucessos, apontando possibilidades amplas de replicação, de intersetorialização e de universalização. E o Brasil, com o SUS, insere-se nesta situação.

A crise da democracia representativa aponta para o fato de que os representantes decidem por políticas e leis que não atendem aos interesses dos representados e também porque os representados, depois de participarem das eleições, não atuam no processo decisório. Uma solução plausível para isto é que os representados participem não apenas das eleições, mas de todas as etapas do processo decisório das políticas públicas. Esta forma de participação é a base das propostas de democracia participativa.

Para avançar nesta forma de participação, faz-se necessário pensar o processo decisório como um ciclo composto por determinadas etapas. Stephen Ball, cientista político que atua majoritariamente no campo da educação, defende que o processo decisório das políticas públicas é formado pelo ciclo de políticas.

O ciclo de políticas envolve todo o processo que tem como objetivo promover a superação de um problema social, sendo composto, com maior ou menor grau de importância, por diferentes etapas. Suas etapas podem ser observadas em qualquer política pública, o que permite analisar em quais delas a sociedade civil participa e como participa.

Para esta aula, o modelo foi adaptado para facilitar a compreensão do processo decisório e, sobretudo, a solução proposta pela democracia participativa.

Ciclo de políticas - modelo adaptado

Modelo adaptado do ciclo de políticas, são dois círculos, o primeiro é o círculo A, é menor e dentro dele está as eleições com uma linha que segue para os representantes, o segundo círculo é o B, ele é maior, os dois círculos fazem uma pequena interseção. No topo do círculo B está a sociedade civil, a etapa 1 é a agenda, uma linha segue para a etapa 2 que é a formulação, da etapa dois segue uma linha para a etapa 3, a implementação, dessa etapa a linha segue para a 4, a execução e por último a etapa 5, monitoramento e avaliação, da última etapa uma linha segue para a etapa 2, onde o ciclo recomeça. — Esse ciclo de políticas é um modelo inspirado pela proposta de Ball.
Fonte: elaboração dos autores

A democracia participativa pressupõe a participação da sociedade civil não apenas no processo eleitoral de escolha de representantes, mas também, em uma, algumas ou em todas as etapas do ciclo de políticas, que representa o processo de tomada de decisão. Defendemos que a participação mais importante é a que se concentra nas etapas de agenda e formulação, pois, nestas etapas, a sociedade civil pode efetivamente colocar seus problemas e suas propostas de solução. Isto não significa que a participação nas demais etapas seja desnecessária.

A democracia participativa, então, não se opõe à democracia representativa. Elas se articulam. A participação da sociedade civil no ciclo de políticas areja a democracia representativa em crise. Isso ocorre porque distribui parte do poder decisório para os membros da sociedade civil que vão participar do processo decisório. Esta inovação gera reações contrárias àqueles que, na sociedade política, discordam desta redistribuição de poder, considerando-a como usurpação. Tais reações justificam que a simplicidade da proposta da democracia participativa seja compreendida como uma radicalização da democracia.

Portanto, o desafio é criar, aperfeiçoar, potencializar e legitimar instituições participativas que apliquem o processo decisório e que promovam a participação da sociedade civil. Boaventura de Sousa Santos destaca isto em seu livro Reinventando a Democracia (acesse o livro na página do autor).

Então, defende-se aqui que a democracia participativa é a melhor forma de superar a crise da democracia representativa. Porém, esse processo de superação está em seu início histórico, precisando avançar muito. A crise das democracias intensifica-se no Brasil, na América Latina, na Europa, nos Estados Unidos … Nesses países, os defensores de soluções autoritárias não se preocupam mais em criar artifícios que encubram seus objetivos, agindo pública e ostensivamente em prol da derrubada da democracia.

Instrumentos de participação democrática

A redemocratização brasileira, iniciada nos anos 1980, superou a ditadura militar que se abateu sobre o País em 1964, sobrepujando por algum tempo os segmentos que defendem respostas autoritárias. Esses segmentos, no entanto, recuperaram poder na segunda metade dos anos 2010. Atualmente, a disputa entre aqueles que defendem respostas autoritárias e os que defendem a democracia se encontra em níveis extremamente tensos e arriscados.

Auge desse processo de redemocratização, a Constituição Federal de 1988 define a existência de instrumentos democráticos que devem compor uma política para que possa ser considerada como participativa:

Referendo

Quando o governo toma uma decisão e chama os cidadãos para decidirem se concordam ou não que ela seja colocada em prática. A decisão é finalística.

Plebiscito

Os cidadãos orientam qual será a decisão que o governo vai tomar. Feita por votação do tipo Sim/Não.

Iniciativa Popular

É a participação direta na etapa de agenda do ciclo de políticas. Garante que uma proposta de política ou lei proposta pela sociedade civil seja priorizada pelo Congresso Nacional. Precisa ser amparada pela a assinatura de 1% dos eleitores (0,3% dos eleitores de pelo menos 5 Estados).

Esses instrumentos já foram acionados, embora poucas vezes: plebiscitos sobre parlamentarismo x presidencialismo, monarquia x república; referendo sobre desarmamento; e iniciativa popular que criou, por exemplo, a Lei que torna crime a compra de votos.

Outro instrumento participativo muito importante, que teve seu auge em administrações municipais nos anos 1990 e 2000, foi o orçamento participativo, no qual, de maneira geral, a sociedade discute que políticas são prioritárias e quanto recurso do fundo público deve ser alocado nessas políticas.

Por meio do orçamento participativo, o fundo público é democratizado. O poder de decisão sobre sua alocação é redistribuído do Executivo e do Legislativo municipais para as instituições participativas que ambientam a tomada de decisões, com participação direta da sociedade civil. Atualmente, esse instrumento entrou em desuso. Mas não há motivos para considerá-lo como inviável, arcaico ou superado. Pelo contrário, deveria ser aperfeiçoado. Há uma outra inovação participativa desenvolvida no Brasil, talvez a mais importante de todas, os conselhos gestores de políticas públicas. Eles foram fruto da redemocratização do país, iniciada em 1980 e têm em sua composição a sociedade civil organizada. Em alguns, também participam: o poder público, os trabalhadores do setor, os prestadores privados e outros atores políticos interessados. Os desenhos são variados, mas o objetivo é sempre o de viabilizar a participação da sociedade civil no processo decisório.

Os conselhos foram criados para quase todas as suas políticas sociais em nível municipal, estadual e federal. Saúde, Educação, Assistência Social, Infância e Juventude são exemplos de setores das políticas sociais que desenvolveram conselhos gestores. Com menos intensidade, mas não menos importante, desenvolvimento social e econômico também se incorporaram a esta prática.

Maria da Glória Gohn, em um livro muito interessante, apresenta um histórico da trajetória dessa proposta, inclusive, seu desmanche. Em 2019, o Decreto nº 9.759/2019 extinguiu praticamente todos os conselhos gestores existentes no Brasil. Dos 2.593 em atuação, apenas 32 foram mantidos. E só o foram porque tinham leis de criação aprovadas pelos Poderes Legislativos, o que não permite que um decreto presidencial os extinga. Esta foi uma reação clara de oposição e ataque, por parte da sociedade política, às instituições participativas, desgastando ainda mais a democracia no país.

Em alguns setores das políticas sociais, além dos conselhos gestores, outra instituição participativa também foi desenvolvida: as conferências. Nestas, a sociedade civil é protagonista e os gestores ou não participam ou têm papel de apoio. As conferências formam um binômio com os conselhos, cabendo à conferência definir as linhas de atuação, os rumos e metas de uma determinada política setorial durante um determinado período; e aos conselhos, a responsabilidade por concretizar tais rumos e metas em políticas públicas.

É muito importante para o aperfeiçoamento democrático brasileiro, que esses instrumentos participativos sejam acionados de forma constante, articulada e não episódica. Os partidos políticos que defendem o aperfeiçoamento democrático precisam desenvolver formas de governar por meio desses instrumentos. Por sua vez, a sociedade civil deve se organizar para pressionar a sociedade política a incluir esses instrumentos em seus processos decisórios.

Caso SUS: exemplo de democracia participativa no Brasil

Nesse binômio de instituições participativas, conselhos-conferências, o setor saúde foi o que mais logrou sucesso e avanços, em um processo político que foi pensado para estruturar o Sistema Único de Saúde (SUS) e que vai permitir a aplicação do modelo que, ao longo dessa aula foi construído, num esforço de articular teoria e prática, base de qualquer explicação científica. Vamos ampliar esse debate? Ouça o áudio:

SUS: Exemplo emblemático da democracia participativa (18:21)

Se preferir, leia sobre essa discussão aqui.

O SUS como exemplo de democracia participativa

O SUS é produto direto da atuação do Movimento pela Reforma Sanitária (MRS), que surgido durante a ditadura militar, articulou a luta pela melhoria das condições de saúde da população – concretizada por um sistema de saúde universal e integralmente financiado pelo Estado brasileiro – com as lutas pela retomada da democracia.

Fundamental lembrar que grande parte daqueles que protagonizaram o Movimento pela Reforma Sanitária, que tem em Sérgio Arouca seu principal nome, eram ligados, de diferentes maneiras, ao Partido Comunista Brasileiro (PCB). Esta característica garantiu ao movimento uma concepção de mundo baseada na valorização do social, do coletivo sobre o privado, numa proposta política que, na luta pela redemocratização, manifestou-se, dentre outras formas, na garantia dos direitos sociais como dever do Estado.

O direito mais evidente era o da saúde, mas ele não se desconectava dos demais direitos sociais e humanos. Esta luta é caracterizada pelo 'conceito ampliado' de saúde – saúde é mais do que a ausência de doenças, é o resultante das condições de vida garantidas por meio de políticas públicas – fundamental na formulação do SUS.

Em 1986, o Movimento pela Reforma Sanitária organizou a 8ª Conferência Nacional de Saúde, uma instituição participativa, como preconizado em nosso modelo. O documento final resultou na proposta de um Sistema Universal de Saúde, direito do cidadão e dever do Estado, que mais tarde seria o SUS.

Para relembrar sobre a 8ª Conferência Nacional de Saúde, reveja a Aula 1, do Módulo 1.

Este Relatório Final é levado à Assembleia Nacional Constituinte, que, em 5 de outubro de 1988, promulgou a Constituição de 1988. No discurso em que batizou de Constituição Cidadã, o Presidente da Constituinte, Ulysses Guimarães, sentenciou: “Temos ódio à Ditadura. Ódio e Nojo!”.

O Relatório da “Oitava” foi, em grande parte, incorporado à Constituição brasileira, em um processo político que mostra como instituições participativas e representativas podem se articular e complementar, radicalizando a democracia.

Porém, em um aspecto fundamental, o relatório não foi incorporado pela Constituição de 1988: o que regula a relação entre sociedade civil e sociedade política.

Na 8ª Conferência, considerou-se que 'saúde' é tão importante que não pode ser submetida ao objetivo de geração de lucros, que é essencial para as atividades de mercado do setor privado. A saúde deve ser provida e promovida por um sistema estatal, em que a atividade privada deve ser, no máximo, compensatória de lacunas momentâneas que devem ser, no curto e médio, preenchidas.

Partindo da concepção marxista sobre a relação entre sociedade civil e sociedade política (o Estado é o comitê decisório da classe dominante), intensificada pelo contexto de uma ditadura violenta, o Movimento pela Reforma Sanitária problematizou, também, o papel do Estado: o sistema de saúde, embora necessariamente estatal, precisaria ser submetido a um controle externo da sociedade civil, isto é, 'controle social', que deveria ser exercido por instituições participativas: conselhos e conferências.

Os conselhos de saúde seriam, então, externos ao Estado, contando com a participação dos usuários do sistema de saúde e dos trabalhadores deste sistema. Embora não haja citação explícita pelo Movimento pela Reforma Sanitária, o comunista italiano Antonio Gramsci, analisava esta articulação como sendo o 'bloco histórico', a união entre intelectuais (todas as pessoas que pensam uma determinada questão, no caso o sistema de saúde, independentemente de sua escolaridade ou títulos acadêmicos) e cidadãos a fim de construírem os rumos da sociedade.

Nessa concepção, os conselhos tornam-se as instituições finais do processo decisório das políticas de saúde. Como dele participam usuários e trabalhadores, estes são os reais tomadores de decisão, isto é, os representantes da sociedade civil assumem o controle da tomada de decisões. Sendo assim, o 'controle social' exercido por conselhos e conferências pode ser considerado como a concretização da democracia participativa, aproximando-se, inclusive, da utopia da democracia direta.

Entretanto, esta relação entre sociedade civil e sociedade política não foi incorporada à Constituição. O Projeto de Lei que institucionalizou o SUS manteve a participação da sociedade como princípio do Sistema de saúde e a obrigatoriedade de concretização desta participação por meio de conselhos e conferências, mas tais instituições foram reformuladas e assumiram outro desenho participativo.

Encaminhada pelo Congresso Nacional ao então Presidente da República, Fernando Collor de Mello, este projeto foi transformado na Lei nº 8080/1990 - a primeira das chamadas Leis Orgânicas da Saúde. Na proposta, houve veto presidencial no artigo que dizia respeito ao funcionamento de conselhos e conferências - justamente à democracia participativa, seus conselhos e conferências.

O Movimento pela Reforma Sanitária, que ainda tinha força política, reagiu no Congresso Nacional e, meses depois, foi aprovada a Lei nº 8142/1990. Ela retomou o texto do artigo vetado pelo Presidente, além de alguns outros aspectos sobre financiamento. Nessa Lei, os conselhos não são externos ao Poder Executivo, mas integram-no. Ainda que o texto legal garanta-lhes certa autonomia, tornam-se parte do organograma das Secretarias e Ministério da Saúde. Sua formação também é radicalmente alterada: 50% de representantes dos usuários, 25% representando os trabalhadores da saúde, e 25% representando gestores – então chamados de governantes – que, em alguns lugares, dividem suas vagas com os prestadores privados de serviço.

Deve-se ter atenção a quem participa em nome da sociedade civil. Ao garantir 50% das vagas nos conselhos aos representantes dos usuários do SUS (distribuição que ficou conhecida como paritária), a Lei define que são representantes indicados por entidades da sociedade civil (a sociedade civil organizada, nos termos em que aqui se trabalha) eleitas para compor os conselhos.

A primeira consequência desta composição é a de se dissociar do ideal de democracia direta. Por decorrência, fica nítido que a sociedade civil precisa indicar representantes para participarem do processo decisório ambientado nos conselhos. Isto significa que esta instituição da democracia participativa não prescinde da representação e de processos de escolha de representantes.

Na Lei nº 8142/1990, os conselhos são instituições deliberativas. Na literatura política há dois sentidos clássicos para “deliberação”: o proposto pela 8ª Conferência, que representa a decisão em si, cuja decorrência é delegar poder máximo à instituição; e o que a considera como um processo que busca o consenso entre os diferentes, que parece ser o mais adequado ao desenho institucional definido na legislação.

Esta divisão sobre o significado e a prática deliberativa é um dos principais problemas reais enfrentados pelos Conselhos de Saúde. Se o objetivo da instituição participativa 'conselho' é deliberar sobre a política, ela deve passar a ambientar o processo de tomada de decisões da política de saúde. Isto significa discutir a agenda, formular, monitorar e avaliar a implementação, a execução, os resultados e mais uma série de ações típicas do ciclo de políticas, conforme anteriormente discutido.

Porém, há outras instituições que ambientam o processo decisório das políticas de saúde, algumas sem participação da sociedade civil. Com esta multiplicidade de instituições, os conselhos precisam disputar que suas deliberações sejam aceitas pelas outras instituições e homologadas pelo Poder Executivo (que, com isto, pode optar por qual instituição encaminhar suas propostas, escolhendo de acordo com a maior possibilidade de acordo e aprovação de seus interesses). Quando isto acontece, os conselhos assumem o papel de atores coletivos, abandonando a dimensão de instituição participativa. Considera-se, neste trabalho e em outros artigos já publicados, que este é o cerne de grande parte dos problemas atribuídos aos conselhos, sendo, portanto, o grande desafio participativo a ser enfrentado.

Considerações Finais

Entre 2006 e 2008, coordenei o ParticipaNetSUS, a primeira pesquisa que elaborou e analisou o perfil de todos os conselhos estaduais e municipais de saúde do país. Naquele momento, identificou-se que, depois de quase duas décadas, as 27 unidades da federação e os 5.565 municípios do país tinham criado seus conselhos de saúde, em um processo que permitiu a geração de mais de 52 mil vagas de conselheiros de saúde (o que supera o número de vereadores do País), sendo algo em torno de 26.000 vagas para representantes das entidades que representavam os usuários do SUS.

Como os conselhos de saúde são responsáveis pela organização das conferências de saúde, periodicamente (teoricamente, a cada 4 anos) há um amplo processo de debates sobre os rumos do SUS, representado por uma dinâmica de ascensão, iniciada com as conferências municipais de saúde, que indicam temas e representantes para as conferências estaduais de saúde que, por sua vez, indicam temas e representantes para a conferência nacional de saúde.

Muitas políticas de saúde de âmbito federal, estadual e municipal foram efetivamente deliberadas nos conselhos - foram inseridas na agenda, formuladas, tiveram sua implementação acompanhada, avaliada e reformuladas. Destaque-se, como exemplo em âmbito nacional, as políticas de equidade, voltadas para a saúde dos segmentos mais marginalizados da sociedade, como quilombolas, população LGBTQIA+, população ribeirinha e etc.

Mais ainda: ao longo de seus mais de trinta anos, o cotidiano do SUS ampliou a prática participativa, expandindo a ideia de conselhos gestores para as unidades de saúde, criando conselhos distritais, comitês de discussão de equidade, ampliando a participação dos usuários no dia-a-dia da atenção básica e etc.

Isto posto, é possível afirmar que, efetivamente, o Brasil construiu, com dificuldades e limites, um sistema participativo na gestão da política de saúde, seja em âmbito municipal, estadual ou da União. E foi este sistema participativo que viabilizou a aplicação do modelo de análise construído na primeira parte da aula.

Para que isto fosse possível no tempo-espaço de que se dispõe, foi necessário produzir generalizações, sínteses, saltos temporais e uma série de outros procedimentos típicos da teoria política e da análise de políticas, ainda mais quando submetidas a justos limites didático-pedagógicos.

Precisou-se, também, contornar o debate sobre determinados problemas, sobretudo os que se referem aos conselhos de saúde. Com toda certeza, tais problemas e críticas são fundamentais para que alunas e alunos possam avançar em seus caminhos democráticos e científicos, utilizando esta aula como um ponto de partida.

Que tal colocar em prática seu aprendizado?

Propomos cinco atividades formativas. Elas não contam ponto para sua certificação nesse curso - mas são importantes para você refletir sobre o que discutiu e aprendeu nas últimas duas aulas. São atividades que envolvem pesquisas na web e autorreflexão sobre o assunto e precisam de algum tempo para serem realizadas.

Ouça as orientações e coloque em prática o seu aprendizado. Os links de acesso aos materiais citados no áudio estão em Referências comentadas.

Instrução das atividades formativas (04:46)

Se preferir, leia sobre essa discussão aqui.

Atividades formativas: aperfeiçoamento do saber construído na aula

Façam buscas na internet, principalmente em artigos científicos, por conteúdos que apresentem instituições participativas. O intuito é montar uma lista de instituições participativas, sejam elas claramente apontadas como tal, ou que vocês identifiquem potencial participativo.

Selecionem pelo menos cinco instituições e reflitam sobre seu potencial participativo, ou seja, de serem instituições participativas que podem contribuir para a solução dos problemas gerados pela crise da democracia representativa.

Façam uma reflexão sobre o conhecimento que vocês têm acerca dos conselhos de saúde. Vocês já foram ao conselho de saúde do município de vocês? Conhecem as entidades que participam deste conselho? Já participaram de reuniões dos conselhos? Quais suas relações com o conselho de saúde de sua cidade, de seu estado?

Ampliem essas questões para as conferências de saúde. Qual é a sua ideia sobre a sua participação nos conselhos e conferências? Afinal, toda a aula discutiu a participação da sociedade civil no ciclo de políticas por meio de instituições políticas, ou seja, a democracia participativa aperfeiçoando a democracia representativa, lutando contra sua crise e o risco de soluções autoritárias! Como vocês tomam parte nessa luta?

Ainda neste mesmo tom: que políticas vocês proporiam para aperfeiçoar o SUS, caso pudessem apresentá-las em um conselho de saúde? Caso tivessem assento nos conselhos de saúde, que políticas vocês considerariam prioritárias?

Proponham três políticas e reflitam sobre como deveria ser o processo participativo para discuti-las e, sobre elas, deliberar.

Instituições participativas são aquelas que geram a participação da sociedade civil no ciclo de políticas. Formulem, desenhem (muitos chamam de 'desenho institucional') novas instituições participativas.

Sigam o modelo apontado na aula. Indiquem, por exemplo, em quais etapas do ciclo de políticas haveria participação, quem participaria desta instituição, quem não participaria, como seria a indicação dos participantes e etc.

Coordenei, pela ENSP/FIOCRUZ, um processo de qualificação do qual participaram cerca de 8 mil conselheiros de saúde do Brasil inteiro, o 'QualiConselhos', concretizado por meio do 'Curso Nacional de Qualificação de Conselheiros de Saúde'. Para este curso, foi criada, em parceria com a hoje extinta Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa do Ministério da Saúde (SGEP/MS), o Conselho Nacional de Saúde e o Canal Saúde da FIOCRUZ, uma minissérie chamada Saúde em Cena.

É uma minissérie, dramaturgia mesmo, com cidade fictícia, personagens, arco dramático e tudo o mais. São 12 capítulos de dez minutos cada um. O acesso é aberto e gratuito no portal do Canal Saúde e é facilmente localizado via Youtube.

Assistam a minissérie na íntegra, pois aprofunda a discussão sobre os conselhos de saúde. Mas há um episódio específico, o episódio 3, 'Para onde vai a verba?', no qual se faz uma discussão no conselho municipal de saúde sobre o orçamento do setor saúde.

O exercício é: reflitam sobre as possibilidades do conselho de saúde e de um orçamento participativo promoverem a democracia participativa.

Realizem essas atividades! Vocês perceberão os limites e oportunidades, seus e da sociedade civil, para aperfeiçoarem a democracia participativa.

Incentivamos você a compartilhar o resultado dessas atividades com seus colegas e nas suas redes sociais - e lembre-se de marcar o Campus Virtual Fiocruz.

Você chegou ao final da aula

Nessa aula, você conheceu os instrumentos de participação democrática, analisou a participação da sociedade no SUS; refletiu sobre instituições e políticas participativas no Brasil e na saúde; compreendeu os conceitos de democracia, sociedades política e civil e analisou a interação entre esses conceitos.

Siga em frente!

Referências comentadas

De diferentes maneiras, os temas e debates abordados nesta aula estão presentes em quase todos os grandes autores dos séculos XIX e XX. Aqui, pretende-se ressaltar alguns que consideramos capazes de contribuir bastante com o seu caminho democrático e científico.

O primeiro autor é Marx. Considerado um dos fundadores das ciências sociais, faz parte de um grupo de autores cuja obra deve ser lida na íntegra. Pensando, contudo, nas discussões desta aula, duas obras destacam-se: 'A Questão Judaica' e 'A Ideologia Alemã', em que ele dedica-se a discutir as relações entre sociedade política e sociedade civil, enfocando a emancipação humana.

Quem avançou dentro do campo do marxismo nessa discussão foi o italiano Antônio Gramsci, que atualiza a discussão de Marx para o contexto da Itália fascista de Mussolini, na qual morreu no cárcere, daí o nome uma de suas obras 'Cadernos do Cárcere', uma análise impressionante da ascensão de uma resposta autoritária, repressora e assassina. Outras obras de Gramsci discutem a questão da relação entre sociedade política e sociedade civil, em especial 'Maquiavel, a Política e o Estado Moderno'.

O cientista político Norberto Bobbio, em 'O Conceito de Sociedade Civil', retoma a discussão de Gramsci ao pensar nas sociedades democráticas do pós-segunda guerra mundial, produzindo uma análise original e não-marxista de Gramsci.

O português Boaventura de Souza Santos e o brasileiro Leonardo Avritzer, reforçam a ideia da articulação entre democracia representativa e participativa em 'Reinventando a Democracia'.

Em outro campo de reflexão, a teoria pluralista tem um autor extremamente relevante, Robert Dahl, que tem vários livros discutindo a democracia, em especial a democracia representativa liberal. 'Sobre a Democracia' e 'Poliarquia' são dois livros fundamentais.

Um estudo amplo com forte base empírica que ajuda a discutir a proposta de Dahl é o de Arend Lijphart, 'Modelos de Democracia'.

Também para aprofundar esta discussão, Adam Przeworski, com um texto instigante chamado 'Ama a Incerteza e Serás Democrático', é uma referência importante, focalizando o debate nas sociedades modernas, em especial as que surgiram com o fim da União Soviética. Recentemente, este autor lançou o livro 'Crises da Democracia', no qual dedica uma parte a discutir o Brasil do século XXI.

Hannah Pitkin discute a contradição essencial da representação política – o representante deve seguir o interesse do representado (particular) ou o interesse do País (geral) – em seu 'The Concept of Representation', ajudando a compreender os limites teóricos e práticos da democracia representativa.

Joshua Cohen ('Democracia y Libertad'), John Dryzek ('Legitimidade e Economia na Democracia Deliberativa'), Archon Fung ('Receitas para Esferas Públicas: oito desenhos institucionais e suas consequências) e Bernard Manin ('On Legitimacy and Political Deliberarion), são autores que aprofundam com muita qualidade a questão da democracia deliberativa, essencial para o futuro dos conselhos de saúde e das instituições participativas.

Stephen Ball é o autor que pensa o ciclo de políticas ('Policy Cycle Approach') e que aqui foi adaptado para a análise da democracia participativa.

Tendo como foco o SUS e os Conselhos de Saúde, há a minissérie Saúde em Cena - 12 episódios (disponíveis no YouTube). Originalmente, a série foi elaborada para o QualiConselhos e contribuiu para formação de mais de 8 mil conselheiros e lideranças de saúde no país.

Fonte: YouTube - Canal Saúde em Cena

Transcrição

Transcrição do vídeo: Episódio 1: A Arte do Encontro

[00:00:39]
[Homem 1: Pai]
O desenho está lindo, filha, mas cadê o dever pronto?

[00:00:41]
[Criança: Filha]
Eu já fiz, papai.

[00:00:42]
[Homem: Homem: Avô]
Bom dia, filho. Bom dia.

[00:00:45]
[Criança: Filha]
Bom dia, vô. Tá tudo bem?

[00:00:48]
[Homem: Avô]
Tirando essa dor de cabeça, tá tudo bem.

[00:00:51]
[Homem 1: Pai]
Pai, volta e meia você está com dor de cabeça. Quando foi a última vez que você conferiu a pressão, Jeremias?
[00:00:57]
[Homem: Avô]
Foi esses dias que tirei.

[00:00:59]
[Homem 1: Pai]
Ué, o pessoal da saúde da família não passou por aqui não?

[00:01:01]
[Homem: Avô]
Sim, mas eu não estava em casa. Você sabe como é, meu filho.

[00:01:05]
[Homem 1: Pai]
Pois é, pai. Você tem que se ligar, né? Você sabe o que acontece com quem não se cuida. Ué, termina de tomar o café, Lili. - E aí, Lucilene, tudo bom? Entra aí, bom dia. Saiu de férias, é?
[00:01:24]
[Mulher 1: Lucilene]
Ainda não virei madame não. Bom dia, seu Jeremias.

[00:01:31]
[Filha e Avô] Bom dia.

[00:01:34]
[Mulher 1: Lucilene]
Estou indo resolver uma pendência em São Paulo.
[00:01:37]
[Homem 1: Pai]
E essa pendência por acaso se chama Afonso?

[00:01:40]
[Mulher 1: Lucilene]
O Afonso está todo enrolado. Eu estou indo lá dar uma força para ele.

[00:01:43]
[Homem 1: Pai]
Eu estou achando que você vai se mudar de vez para lá, isso sim.

[00:01:46]
[Mulher 1: Lucilene]
Quer um conselho, meu amigo? Nunca se apaixona por uma pessoa de outra cidade. Olha, dá um problema.

[00:01:53]
[Homem 1: Pai]
Mas e aí? Veio se despedir?

[00:01:55]
[Mulher 1: Lucilene]
Vim te pedir um favor. Preciso que tu me representes em uma reunião do conselho hoje à noite.

[00:02:00]
[Homem 1: Pai]
Ah, não, Lucilene. Reunião hoje?

[00:02:02]
[Mulher 1: Lucilene]
Reunião do Conselho de Saúde, Nando, é importante!

[00:02:05]
[Homem 1: Pai]
Eu sei, só que a Presidente da Associação de Moradores da Comunidade é você, né?

[00:02:13]
[Mulher 1: Lucilene]
E você é o vice, né, e além disso, você é meu suplente no Conselho de Saúde, esqueceu?

[00:02:11]
[Homem 1: Pai]
Pensei que o suplente não fazia coisa nenhuma.

[00:02:20]
[Mulher 1: Lucilene]
Olha, está aqui a pauta da reunião com os temas que vão ser discutidos. Eu já avisei no Conselho que você vai, agora deixa eu ir senão vou perder meu ônibus. Tchau, tchau, gente, obrigado, bom dia! Você abre a porta para mim, por favor!

[00:03:00]
[Mulher 2]
Senhor Agnaldo?

[00:03:07]
[Homem 2]
Bom dia, dona Martina. Dona Vanilda. Chegaram as representantes do conselho de saúde.

[00:03:13]
[Mulher 3]
Bom dia, senhor Agnaldo. É impressão minha ou essa obra está do mesmo jeito que há duas semanas atrás?

[00:03:19]
[Homem 2]
Impressão, dona Martina. É que tem muito detalhe, muita coisa que a gente está fazendo, mas a senhora não vê.

[00:03:24]
[Mulher 3]
Qualquer um que já fez obra em casa sabe quando alguém tá trabalhando e quando alguém tá enrolando. O senhor sabe que quanto mais tempo demora, mais gente deixa de ser atendida nessa Unidade de Saúde. Lembre-se que o senhor e a sua família também são usuários do SUS. Atraso na obra é prejudicial para todo mundo, viu? Se liga.

[00:03:43]
[Homem 2]
Vamos trabalhar, vamos lá, pessoal.

[3:50]
[Homem: Avô]
Você tem que ir nessa reunião, é importante.

[3:52]
[Homem 1: Pai]
Meu negócio é outro. Sou de meter a mão na massa, juntar gente, mutirão. Me diz por que eu aceitei ser suplente no conselho de saúde?

[00:04:01]
[Criança: Filha]
O que é conselho de saúde, pai?

[00:04:02]
[Homem 1: Pai]
Ai, filha, para falar a verdade, eu nem sei direito. Mas também eu nem faço questão de saber, porque bla bla não é comigo.

[00:04:10]
[Criança: Filha]
Sei, também não gosto muito do bla bla bla da professora Fernanda. Posso faltar hoje?

[00:04:14]
[Homem 1: Pai]
Que isso, menina? Vamos que já estamos atrasados. Tchau.

[00:04:28]
[Mulher 3]
Fala comunidade, eu estou sempre falando aqui no programa que saúde é um direito de todos e a gente tem que brigar por esse direito. Eu hoje estive lá na Unidade de Saúde do Centro, está tudo atrasado, gente, tudo atrasado! A reinauguração já foi adiada por duas vezes, isso é um absurdo, se liga, comunidade.

[00:04:52]
[Adolescentes andando de skate e se acidentando]

[00:05:10]
[Homem: Avô]
Acho que eu vou bater esse jogo aqui.

[5:13] [Homem 1: Pai]
Entendi, né Jeremias, é por isso que o pessoal da Saúde da Família nunca encontra você em casa.

[00:05:18]
[Homem: Avô]
O que você tá fazendo aqui no centro da cidade, meu filho?

[00:05:20]
[Homem 1: Pai]
Te peguei, né meu pai? A dor de cabeça sumiu, né? A pressão deve tá ótima, já que a gente tá aqui tem uma unidade de saúde aqui pertinho e é para lá que a gente vai.

[00:05:29]
[Homem: Avô]
Meu filho, deixa eu acabar o jogo.

[00:05:31]
[Homem 1: Pai]
Então acaba, pai.

[00:05:32]
[Homem: Avô]
Deixa eu bater aqui.

[00:05:33]
[Homem 1: Pai]
Bate, pode bater.

[00:05:35]
[Homem: Avô] Cesário, amanhã a gente acaba de jogar, tá bom?

[00:05:39]
[Música]

[00:05:41]
[Mulher 4 na rádio]
É isso, Martina, já liguei para lá mais de 10 vezes e nada.

[00:05:47]
[Mulher 3]
E aí prefeitura? Vamos tomar uma atitude ou não? O mato está crescendo alto na Rua Altair Guimarães, Bairro Horizonte. Se vocês quiserem a gente pode desenhar um mapinha. Eu canso de dizer aqui no programa, contribuinte paga, fachada pública é uma obrigação da Prefeitura. Muito obrigada, Dona Marisa. Tem mais alguém na linha? Próximo, fala comunidade.

[00:06:13]
[Homem falando na rádio]
Martina, desculpe que eu estou aqui com seu filho Nicolas, ele acabou de sofrer um acidente.

[00:06:21]
[Mulher 3]
Quê?

[00:06:25]
[Homem: Avô]
Meu filho, eu estava bebendo café com o Cesário.

[6:33]
[Homem 1: Pai]
Eu sei disso, pai. O senhor é um vencedor, poxa, dois anos sem colocar uma gota de álcool na boca, né?

[00:06:39]
[Homem: Avô]
Graças ao Alcoólicos Anônimos e olha meu São Judas.

[00:06:41]
[Homem 1: Pai]
E para ficar melhor tem que dar um jeito nessa pressão.

[00:06:45]
[Mulher 3]
Suzane, minha flor, você me dá uma força aqui?

[00:06:46]
[Enfermeira Suzane]
O que aconteceu com você, Nicolas?

[00:06:48]
[Adolescente: Nicolas]
Acidente envolvendo um carro e um skatista só.

[00:06:52]
[Enfermeira Suzane]
Deixa eu dar uma olhada nisso.

[00:06:51]
[Homem 1: Pai]
Como assim, moça? A gente chegou na frente, né?

[00:06:57]
[Mulher 3]
Você não está vendo que isso aqui é um caso grave?

[00:06:58]
[Homem 1: Pai]
Eu estou vendo sim, um caso grave de favorecimento, né? Chegou agora, falou com a sua amiguinha aí e passou na frente, né?

[00:07:05]
[Mulher3]
O meu filho sofreu um acidente!

[00:07:06]
[Homem 1: Pai]
E o meu pai precisa ver a pressão, é um senhor de idade, e daí?

[00:07:09]
[Mulher 3]
A pressão pode ser medida pela equipe de saúde da família em casa, nem precisa vir aqui na unidade, o Agente Comunitário não está visitando a casa de vocês? Olha, você devia se informar melhor.

[00:07:19]
[Homem 1: Pai]
Quer saber de uma coisa? Eu estou calmo, pai.

[00:07:21]
[Enfermeira Suzane]
Olha, o ferimento não é tão grave assim, calma, eu vou atender esse senhor primeiro sim, eu preciso respeitar a ordem de chegada, tudo bem? O senhor vem comigo, por favor, você espera.

[00:07:37]
[Homem 1: Pai]
Dá licença!

[00:07:39]
[Mulher 3]
Senta aqui e fica quieto.

[música - cenário noturno]

[00:08:01]
[Mulher 3]
Olha, esse menino tem que tomar essa sopa toda, hein?

[00:08:04]
[Homem: Pai Nicolas]
Sim, senhor, capitão.

[00:08:05]
[Mulher 2]
Martina?? Oi, tudo bem?

[00:08:13]
[Todos falando]
Oi, tudo bem?

[00:8:14]
[Mulher 3]
Ai que tristeza foi essa última reunião do conselho, não tinha meia dúzia de gatos pingados. Vou pegar minha bolsa, viu?

[00:08:23]
[Mulher 2]
Mas hoje vai bombar, viu? Passei a semana ligando para os conselheiros.

[00:08:29]
[Mulher 3]
Ai, tomara, tomara Deus que você não tenha gasto os seus créditos de celular à toa, viu? Hoje a gente tem que falar sobre o atraso das obras da Unidade de Saúde e depois do que a gente viu lá, eu acho que o conselho tem que sugerir que a Prefeitura não libere o restante da obra. Só deve liberar depois que eles entregarem o que foi previsto no tempo certo.

[00:08:48]
[Mulher 2]
Eu concordo, viu, claro.

[00:08:51]
[Mulher 3]
Beijo, tá, tô de olho.

[00:08:53]
[Homem 3]
Bom, vamos dar início à nossa reunião mensal do conselho. Estamos com um coro bastante alto e algumas pessoas novas. Vamos fazer uma apresentação geral. A nossa única falta é a Lucilene que viajou, mas disse que vai mandar um suplente.

[00:09:26]
[Homem 4]
Até parece, né? Alguém aqui já viu suplente dar as caras? Desculpa, gente, é brincadeirinha.

[00:09:32]
[Homem 3]
Podemos começar? Eu sou o Jorge Ramos, sou o Presidente do Conselho e Secretário de Saúde de Vitoriosa e sou do segmento dos gestores.

[00:09:44]
[Homem 5]
Bom, eu sou Duarte, sou enfermeiro, representante da Unidade do Rio das Nuvens e também sou gestor.

[00:09:50]
[Enfermeira Suzane]
Bom, meu nome é Suzana Aguiar, eu sou enfermeira na Unidade de Saúde, represento os trabalhadores da saúde.

[00:09:57]
[Mulher 4]
Eu sou Norma Marins, represento o segmento dos trabalhadores da saúde.

[00:10:01]
[Mulher 5]
Eu sou Ruth, representante da Liga Cristã de Vitoriosa e usuária também.

[00:10:07]
[Homem 6]
Honorato da Associação da 3ª idade de Vitoriosa e também usuário.

[00:10:11]
[Homem 7]
Meu nome é Cícero Marant usuário e representante do Clube Csportivo de Vitoriosa, como vocês todos já devem saber.

[00:10:17]
[Mulher 6]
Meu nome é Cláudia Cardoso, mas todo mundo me chama de Claudinha viu, eu sou assistente social, sou coordenadora da Unidade de Saúde e Gestora aqui no Conselho.

[00:10:28]
[Homem 8]
Meu nome é Alcione de Souza Linhares eu sou também do segmento dos usuários, e sou representantes dos moradores do bairro Cachoeira, um dos mais tradicionais aqui da cidade, né? Diga-se de passagem.

[00:10:43]
[Mulher 2]
Eu sou a Vanilda, represento o segmento dos trabalhadores da saúde e minha atuação é no bairro Alto.

[00:10:48]
[Mulher 3]
Eu sou a Martina…

[00:10:49]
[Homem 1: Pai]
Boa noite, eu vim substituir a Lucilene, eu sou o Fernando, Fernando Xavier.

[00:10:54]
[Homem 3]
Senta-se aí Fernando, bem-vindo.

[00:10:56]
[Homem 1: Pai]
Obrigado!
[00:10:57]
[Mulher 3]
Vanilda, esse é o cara que eu briguei ontem na unidade de saúde.

[00:11:08]
[Homem 3]
Fernando é representante da Associação de Moradores de Vila Conceição, bem-vindo, continuamos.

[00:11:09]
[Mulher 3]
Eu sou Martina, representante da Associação de Professores de Vitoriosa e segmento dos usuários também, boa noite a todos.

[00:11:18]
[Homem 3]
Estamos todos reunidos, podemos começar. Vamos começar com um dos itens da pauta de hoje que é o relato da Martina e da Vanilda sobre o negócio ...

[00:11:58]
a obra realmente sofreu um atraso e o mestre de obra é uma pessoa realmente…. mesmo material utilizado na obra da quadra...

[música]

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Há, também, uma grande quantidade de autores e autoras - no qual estão incluídos os autores dessa aula - que produziram obras ensaísticas ou baseadas em pesquisas empíricas, que podem ser acessadas por meio da base Scielo.

Para não ser injusto com ninguém e, ao mesmo tempo, homenagear um grande companheiro, que foi protagonista de todo o processo de lutas enfocado nesta aula, destaco duas obras de Antônio Ivo de Carvalho, pioneiro dos estudos sobre conselhos de saúde:

Imagem da Entrevista com Antônio Ivo de Carvalho

Entrevista com Antônio Ivo de Carvalho, resgatou o Movimento pela Reforma Sanitária, suas disputas internas, o papel do Partido Comunista, as concepções de saúde, o processo de universalização branca que antecedeu o SUS e muito mais.

Imagem da Conselhos de Saúde no Brasil: participação cidadã e controle social

Conselhos de Saúde no Brasil: participação cidadã e controle social, onde foi formulador e gestor de muitos avanços do SUS.

REFERÊNCIAS:

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AVRITZER, L. Sociedade civil e Estado no Brasil: da autonomia à interdependência política. Opinião Pública, v. 18, n. 2, p. 383-398, 2012. Disponível em: https://www.scielo.br/j/op/a/6pHpmRWCWhM57s9svCdHZyB/?format=pdf&lang=pt

NOGUEIRA, M. A. Sociedade civil, entre o político-estatal e o universo gerencial. Rev. Bras. Ci. Soc., v. 18, n. 52, p.185-202, 2003. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rbcsoc/a/tyZJSkmmgkB9kmwWxydQ67v/?format=pdf&lang=pt

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MOREIRA, M. R.; RIBEIRO, J. M.; CARVALHO, A. I. Entrevista com Antônio Ivo de Carvalho. Saúde Debate, v. 40, n. especial, p. 227-234, 2016. Disponível em: https://www.scielo.br/j/sdeb/a/B8385XZdhBhWZxXTPBKWnsN/?format=pdf&lang=pt

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