O exemplo dos trabalhadores técnicos em saúde

Atualmente os trabalhadores técnicos representam mais de oitenta por cento do contingente total de trabalhadores em saúde no Brasil. Eles estão presentes em diversas categorias profissionais, em diferentes modalidades de assistência à saúde, nas equipes de estudos e pesquisas voltadas para a produção da ciência. No entanto, historicamente, esse grupo de profissionais vem experimentando políticas de qualificação, quando elas existem, que não consideram suas reivindicações específicas por processos de formação, regulamentação e reconhecimento profissional. A falta dessas políticas acabam por pesar sobre suas trajetórias de vida, impactando os lugares sociais que ocupam dentro das equipes de trabalho e subalternizando suas práticas e seus saberes.

Essa realidade se reproduz também em outros campos de conhecimento, como o da História, uma vez que ainda são poucos os estudos e pesquisas que se dedicam à memória do trabalho e dos trabalhadores técnicos da saúde. Quando pensamos em uma instituição como a Fiocruz, no valor histórico de sua gênese para a Ciência e a Saúde Pública no Brasil, é quase imediato lembrar de nomes como Oswaldo Cruz, Carlos Chagas ou Adolpho Lutz. Mas quase ninguém ouviu falar dos auxiliares de laboratório, trabalhadores que atuaram lado a lado com os cientistas participando ativamente dos processos de criação e desenvolvimento das pesquisas, ensino e produção de medicamentos e insumos.

Nas primeiras décadas da República, os auxiliares de laboratório, em sua grande maioria autodidatas, aliaram seus saberes vivenciais aos aprendizados técnicos adquiridos no cotidiano da ciência experimental para reinventar e inovar métodos e técnicas. Entretanto, as questões estruturais próprias da sociedade brasileira, como o racismo, a hierarquização de saberes e a divisão de classe, colaboraram para reproduzir uma divisão social que limitou o reconhecimento destes profissionais.

O SUS e uma nova proposta para o Trabalho e a Educação Profissional em Saúde

Os anos 1980 foram marcados pela virada democrática no país, em que a emergente sociedade civil pressionou por um processo de abertura política que culminou com a promulgação da nova Constituição Federal em 1988 e a conquista de importantes direitos sociais. Na área da saúde, a formação de trabalhadores foi considerada pelo Movimento Sanitário como uma das condições estruturais para a implementação do Sistema Único de Saúde (SUS).

No início dos anos 1980, do total de trabalhadores em atividade nos estabelecimentos hospitalares no Brasil, cerca de 35% eram de nível superior e 65% de nível médio e elementar. Os trabalhadores de nível elementar – que haviam cursado somente as quatro primeiras séries do atual ensino fundamental – representavam quase 70% desse grupo. Eram um contingente expressivo de trabalhadores incorporados aos serviços de saúde públicos e privados, com precária ou sem qualificação específica e sem identidade profissional. Ambos os problemas eram consequência de um modelo de assistência à saúde que privilegiava, e ainda privilegia, a mercantilização da saúde e a industrialização da doença.

O SUS e uma nova proposta para o Trabalho e a Educação Profissional em Saúde

O projeto da Reforma Sanitária se orientou pela perspectiva de reforma social, envolvendo a construção de um Estado democrático e a ampliação da visão de saúde de modo a abarcar as condições de vida e de trabalho, como prática social e não apenas como fenômeno biológico. Do mesmo modo, a formação profissional dos trabalhadores técnicos de saúde passou a ser entendida como capaz de contribuir para uma participação crítica e qualificada do/a trabalhador/a no planejamento e na avaliação dos serviços de saúde, capaz de promover transformações nas relações de trabalho e na prestação de serviços à população.

Embora se possa afirmar que, durante os anos de ditadura militar, houve uma preocupação com a preparação de pessoal para exercer determinadas tarefas dita técnicas, para atender ao projeto de expansão dos serviços de saúde, os conteúdos considerados suficientes para preparar pessoal de nível elementar e médio tinham um escopo reduzido.

Em 1986, a 8ª Conferência Nacional de Saúde recomendou a convocação de uma conferência nacional dedicada especialmente à temática da organização do trabalho para esse novo sistema. No mesmo ano, reuniu-se a I Conferência Nacional de Recursos Humanos (I CNRHS), focada na discussão sobre política de recursos humanos rumo à reforma sanitária. Promovida pelos ministérios da Saúde, da Educação e da Previdência e, então, Assistência Social, a Conferência contou com o apoio da Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS) e produziu um importante relatório com recomendações específicas sobre a formação e o aprimoramento de pessoal dos níveis médio e elementar.

Você pode ler as recomendações nas páginas 24 e 25 do Relatório.

Assim, a nova forma de pensar e fazer saúde no Brasil implicou a necessidade de implementação de uma formação profissional renovada, articulando as áreas da saúde e da educação. Este propósito se materializou no artigo 200 (inciso III) da Constituição Federal de 1988, que afirma que compete ao SUS “ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde”.

A construção de novos caminhos e alternativas para alcançar um sistema público de saúde baseado nos princípios de universalidade, integralidade e equidade, somou-se à defesa de uma educação pública, universal, laica, unitária e politécnica ou tecnológica, expressa no Projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (1988-1996). O Projeto foi elaborado pelo Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública (FNDEP), fundamentado na pedagogia histórico-crítica e encaminhado ao Congresso pelo Deputado Federal Otávio Elísio. Ao longo dos anos 1990, esse PL foi sobreposto por vários outros, expressando diferentes concepções em disputa no campo da educação e da formação profissional no Brasil.

Políticas, Projetos e Ações de Formação Profissional em Saúde em Tempos Neoliberais

Os anos 1990 foram pautados pelas profundas mudanças no Estado brasileiro - concomitante ao avanço da “globalização” - e pela mudança no padrão de acumulação capitalista, que desde os anos 1980 passou a funcionar sob o imperativo da mundialização financeira. Tais mudanças se inspiraram na doutrina neoliberal: abertura irrestrita da economia, desregulamentação comercial e financeira, desregulação do mercado de trabalho e enxugamento da face pública do Estado, com a privatização das empresas estatais e demissões em massa. Foi um período em que se verificou a deterioração das condições de vida das populações dos países dependentes, o aumento da pobreza e do desemprego em escala planetária e a diminuição das redes de proteção social.

O Brasil, nessa época, foi marcado pelo aprofundamento da recessão econômica. Viu-se quedas na produção, no emprego e no salário, e a desnacionalização da economia. São marcantes também o refluxo dos movimentos social e sindical, o aumento do desemprego e da precarização do trabalho, o chamado “caos da saúde”, o sucateamento dos serviços públicos e a precarização das políticas sociais públicas. O sucateamento do serviço público foi caracterizado pela privatização do financiamento e da produção de serviços, enquanto a precarização das políticas sociais públicas, pelo corte dos gastos sociais, a focalização dos gastos nos grupos mais carentes e a descentralização em nível local.

Aos poucos, o modelo de desenvolvimento baseado no projeto desenvolvimentista, onde o papel do Estado brasileiro era de dinamizador e estrategista do desenvolvimento econômico, foi substituído pelas iniciativas de reestruturação da aparelhagem estatal. O objetivo era tornar o país um Estado gerencial - capaz de administrar, antes de tudo, a transferência dos serviços públicos para o mercado, delegando à sociedade civil a execução de parte das políticas de saúde e de educação. Esse novo modelo de Estado consolidou a inserção do Brasil no circuito internacional de valorização financeira, permitindo a atração de capitais externos de curto prazo por meio do controle do processo inflacionário, abrindo espaço para aprofundar medidas anteriores, com a abertura econômica e financeira, e as privatizações de empresas e dos serviços públicos.

A reforma da aparelhagem estatal, operada nos anos 1990, abriu caminho para a desregulamentação do mercado de trabalho (terceirização, contrato de trabalho por tempo determinado etc.) e a redução dos salários e dos gastos e direitos sociais. Por meio dessa reforma, o Estado deixava de ser o responsável direto pela produção de bens e serviços para exercer as funções de regulação e coordenação das políticas econômicas e sociais e transferia para o setor privado as atividades que poderiam ser controladas pelo mercado Ao mesmo tempo, descentralizava para os níveis estadual e municipal as funções executivas. Ainda, a reforma incentivava a transposição da administração dos serviços públicos para as organizações públicas não estatais de tipo especial: as chamadas “organizações sociais”.

A “modernização” e a privatização do setor público

Para implantar a “modernização” e a privatização do setor público foi criado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O Plano apresentou um modelo conceitual caracterizado por três formas de propriedade jurídica: pública, pública não estatal e privada. Esses tipos de propriedade se relacionam com os setores da aparelhagem estatal identificados como: núcleo estratégico, atividades exclusivas, serviços não exclusivos e produção de bens e serviços para o mercado.

Nesse modelo, o aparelho de Estado deve atuar nas atividades consideradas exclusivas, isto é, nos setores prestadores de serviços que só ele pode executar e tem poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar. Já a produção de bens e serviços para o mercado, prestada por empresas estatais que se encontram no interior do aparelho de Estado, deve ser privatizada.

Os chamados serviços não-exclusivos ou serviços sociais competitivos são setores em que o Estado atua em parceria com organizações da sociedade civil. Estes devem passar à forma jurídica pública não estatal e à administração gerencial, sendo executados pelo setor privado, mas subsidiados, regulados e avaliados pelo Estado.

Esse arcabouço conceitual e operacional vigora até os dias atuais, trazendo implicações decisivas para as políticas voltadas ao trabalho e à formação dos trabalhadores técnicos em saúde, numa conjuntura plena de tensões e resistências à implementação do SUS.

Políticas públicas para Trabalho e formação dos trabalhadores técnicos em saúde

No terreno das políticas institucionais voltadas à formação e gestão de trabalhadores de saúde, como expressão das disputas intensas que o caracterizaram, destacam-se como principais iniciativas:

Projeto Capacitação em Desenvolvimento de Recursos Humanos em Saúde (CADRHU)

Iniciado em 1987 e reeditado em 1992, é voltado à capacitação, em âmbito nacional, de quadros técnico-gerenciais para assumir a condução dos processos institucionais na área de desenvolvimento e gestão de recursos humanos em saúde de acordo com as diretrizes da reforma sanitária. Contou com apoio da Secretaria de Recursos Humanos do Ministério da Saúde e do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social, além do apoio técnico da OPAS. Participaram de sua elaboração gestores, acadêmicos e profissionais de diversas instituições dos campos da saúde e da educação, bem como das equipes dos Núcleos de Estudo em Saúde Coletiva constituídos nas universidades federais dos estados como parte do processo de difusão da saúde coletiva e da reforma sanitária no país.

Curso de Gerência de Unidades de Saúde do SUS (GERUS)

Desenvolvido no início dos anos de 1990, pelo Ministério da Saúde com apoio das instâncias representativas dos secretários municipais e estaduais de saúde - Conasems e Conass - e da Organização Pan-Americana da Saúde. O curso tinha como objetivo a qualificação dos gestores para promover novos padrões de organização dos serviços de saúde no âmbito do SUS, a partir da negociação como instrumento de gerência, formas de condução dos processos de trabalho, formas de controle e avaliação de resultados e o desenvolvimento de práticas gerenciais voltadas para a melhoria contínua da qualidade.

Criação da Escola Politécnica de Saúde Joaquim Venâncio na Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz)

A Escola foi criada em 1985, no Campus Fiocruz, no Rio de Janeiro, inaugurando o ensino politécnico na área, contemplando a formação geral dos alunos como componente indispensável para uma percepção crítica do trabalho em saúde e das suas formas de organização em nossa sociedade.

Constituição de uma rede de escolas técnicas

O ocorrida ao longo da década de 1990, a rede se tornaria a principal base institucional para o desenvolvimento de políticas públicas no terreno da educação e do trabalho, tendo por base os centros formadores e as escolas técnicas de saúde, de caráter multiprofissional, criadas nos estados da federação para ofertar de modo descentralizado a qualificação do pessoal em serviço e adequar o perfil dos profissionais de nível médio elementar às necessidades das instituições de saúde e aos imperativos da reforma sanitária.

Implantação, a partir de 1995, do Projeto Escola de Nível Médio

A iniciativa ocorreu a partir de 1995, por iniciativa do Ministério da Saúde e sob coordenação da Escola Politécnica de Saúde Joaquim Venâncio, e foi dirigida ao fortalecimento das escolas técnicas de saúde e à constituição de uma rede colaborativa interinstitucional. Em 2000, foi formalizada a Rede de Escolas Técnicas do SUS (RETSUS).

Realização da II Conferência Nacional de Recursos Humanos para a Saúde (CNRHS)

A Conferência ocorreu em setembro de 1993, tendo como temática central “os desafios éticos frente às necessidades no setor saúde”, com dois grandes eixos: o debate das necessidades de saúde e as formas de organização dos serviços voltados à assistência; e a discussão do trabalho no processo de produção de serviços de saúde, a partir da demanda de preparação dos agentes comunitários de saúde (ACS), incorporados pelo Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS). O PACS foi criado a partir de 1991, para as regiões Nordeste e Norte do país, tornando uma política nacional em 1997. A conferência reiterou a criação de estruturas de desenvolvimento de recursos humanos nas secretarias estaduais e municipais de saúde, com a definição de papéis para cada uma dessas instâncias de governo, apresentando como diretrizes: o ingresso de trabalhadores da saúde por concurso público; a elaboração de plano de cargos, carreira e salários; e a definição de perfil e carreira de gestor.

Aprovação dos Princípios e Diretrizes para a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos para o SUS (NOB-RH/SUS)

Os Princípios e Diretrizes para a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos para o SUS foram aprovados na XI Conferência Nacional de Saúde, em dezembro de 2000, como diretriz a ser perseguida pelas instâncias gestoras do sistema. O documento expressa o propósito de enfrentamento dos problemas vinculados ao trabalho em saúde no país, à natureza do cuidado e à organização do trabalho, à carência crônica de trabalhadores qualificados e às condições de emprego, envolvendo a submissão de enorme quantidade de trabalhadores da saúde a vínculos precários de trabalho, problemas esses cuja escala aumentou em função da criação do Programa de Saúde da Família (PSF), em 1994, como nova estratégia para organização de uma atenção primária integral mais humanizada e que promovesse um novo modelo de atenção, atualizando as discussões relativas à formação e gestão de pessoal de saúde.

Lançamento do Programa de Profissionalização dos Trabalhadores da Área de Enfermagem (Profae)

O Programa foi lançado pelo Ministério da Saúde, em 2000, como estratégia para melhoria da qualidade da assistência prestada nas unidades do SUS possibilitando a qualificação de mais de duzentos mil profissionais de enfermagem com escolaridade de ensino fundamental e médio. O programa foi realizado em co-financiamento com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) - responsável pelo empréstimo de 50% do orçamento, enquanto os demais 50% vieram do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Parte desses recursos foi transferida para o fortalecimento das ETSUS, mas uma grande parcela foi destinada para instituições privadas de formação técnica na área, selecionadas por editais abertos, o que promoveu a indução e o financiamento da oferta privada desse tipo de formação, ampliando enormemente esse mercado.

Criação da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES)

Criada em 2003, no âmbito do Ministério da Saúde, tinha como objetivo a implementação de uma política de valorização do trabalho e dos trabalhadores de saúde do SUS, trabalhadores estes entendidos não como recursos a serem mobilizados pelos gestores, mas como protagonistas no processo de consolidação da implantação do SUS.

Realização do Proformar Nacional

Entre 2001 e 2006, o Proformar envolveu 26 estados brasileiros e qualificou mais de 30 mil agentes de vigilância em saúde para favorecer a estruturação dos Sistemas Municipais de Vigilância em Saúde, por meio da formação de 1.100 professores/tutores em todo o país. O programa foi uma ação conjunta da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES), do Ministério da Saúde, Fundação Nacional de Saúde (Funasa), Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), Conselho Nacional dos Secretários de Saúde (Conass) e Conselho Nacional dos Secretários Municipais de Saúde (Conasems). O Proformar foi uma proposta de formação inovadora, que envolveu uma mudança de olhar sobre as práticas, com a produção de informações de base territorial, integração entre as ações e equipes da atenção básica e as ações de vigilância em saúde, elaboração de diagnósticos da situação de saúde e condições de vida, identificação de situações-problema e propostas de intervenção, tendo em vista a transformação das práticas sanitárias locais.

Instituição da Política Nacional de Promoção da Saúde do SUS (PNAPS)

Instituída a partir de 2006, para ampliação e qualificação de ações de promoção da saúde nos serviços e na gestão do SUS. A política sofreu importante revisão a partir de 2013 pelo Ministério da Saúde, sob coordenação da Secretaria de Vigilância em Saúde, que criou o Comitê Gestor da Política, em parceria com a Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS) e o Grupo Temático de Promoção da Saúde da Associação Brasileira de Saúde Coletiva (Abrasco). Para promover a equidade e a melhoria das condições e dos modos de viver, ampliando a potencialidade da saúde individual e coletiva e reduzindo vulnerabilidades e riscos à saúde decorrentes dos determinantes sociais, econômicos, políticos, culturais e ambientais, um de seus eixos estruturantes é a educação permanente dos trabalhadores dos sistemas locais de saúde para desenvolver as ações de promoção da saúde, com base numa aprendizagem sustentada em processos pedagógicos problematizadores, dialógicos, libertadores, emancipatórios e críticos.

Realização da III Conferência Nacional de Recursos Humanos para a Saúde

Voltada a aprofundar diretrizes e estratégias para a gestão do trabalho e da educação na saúde no SUS, a Conferência ocorreu em março de 2006, avaliando a agenda programática setorial tal como vinha sendo executada pela SGTES. No que tange à gestão do trabalho, discutiu-se a multiplicação dos vínculos precários de trabalho; a instituição de planos de carreiras, cargos e salários; a revitalização das mesas de negociação de trabalho como fóruns paritários e permanentes de tratamento de conflitos; a regulação do exercício profissional da saúde e a necessidade de maior capacitação para a gestão no conjunto do sistema. No que diz respeito à educação em saúde, debateu-se sobre a criação dos Polos de Educação Permanente em Saúde como instâncias de formulação da política e articulação entre órgãos de execução do SUS, sobre as instituições formadoras de trabalhadores de saúde e o controle social; e, mais diretamente sobre a formação profissional de nível médio, básica e especializada, assinalou-se a necessidade de definição de diretrizes orientadas para ampliar a oferta de cursos e os desafios interpostos para uma educação permanente dos agentes comunitários de saúde, como profissão regulamentada do SUS. Foram temas da conferência, ainda, a interação entre trabalhadores e usuários do SUS, e entre a gestão dos serviços e os movimentos sociais, concebidas como meio de educação recíproca e de reconhecimento de necessidades comuns para construção de uma maior organização do controle social.

Instituição do Programa de Formação para Profissionais de Nível Médio para a Saúde (Profaps)

O Programa foi desenvolvido de 2009 até 2012, pela Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde do Ministério da Saúde (SGTES/MS), envolvendo a participação de diferentes atores do sistema de saúde e da educação, em âmbitos nacional, estadual e municipal, e contando com as Escolas Técnicas do SUS (ETSUS) para a execução das ações de formação dos profissionais de saúde, visando a ampliação e qualificação da atenção à saúde em todos os âmbitos da rede de serviços do SUS.

Educação Profissional em Saúde e as políticas, projetos e ações na área da educação na virada neoliberal no Brasil

A maior parte das políticas, projetos e ações voltadas à qualificação profissional técnica para o SUS estiveram em diálogo com a área da educação. Esta área, por sua vez, também enfrentou os desafios da reconstrução democrática e da implementação do projeto neoiberal no país, ou, nas palavras de Gaudêncio Frigotto: uma travessia da ditadura civil-militar para uma ditadura do mercado no ideário pedagógico.

Após a Constituição de 1988, a sociedade civil organizada em torno do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública consolidou o primeiro projeto de LDB, de autoria do Deputado Federal Otávio Elísio, afirmando, no que diz respeito à formação profissional, sua integração à formação geral nos seus múltiplos aspectos humanísticos e científico-tecnológicos. A aprovação desse projeto perdeu apoio parlamentar, enquanto foram sendo tomadas medidas legais, pelo alto e sem discussão com os educadores organizados e mobilizados.

Nos anos 1990, em meio a difíceis debates e embates de visões de mundo, foi aprovado o projeto substitutivo da LDB - a Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 -, afirmando o ensino médio como etapa final da educação básica e preparatória para a educação superior, incluindo-se a possibilidade dessa etapa de, atendida a formação geral do educando, também prepará-lo para o exercício de profissões técnicas. Afirma, ainda, equivalência legal dos cursos do ensino médio como habilitação para prosseguimento dos estudos e a autorização para que a preparação geral para o trabalho e a habilitação profissional sejam desenvolvidas nos próprios estabelecimentos de ensino médio ou em cooperação com instituições especializadas em educação profissional.

No ano seguinte à aprovação da LDB, foi aprovado o Decreto n° 2.208, de 17 de abril de 1997, regulamentador desta Lei no tocante à Educação Profissional. Este decreto marcou uma profunda regressão nos ensinos médio e técnico pelo restabelecimento do chamado “dualismo educacional” neste nível de ensino, ao afirmar a proibição da integração do ensino médio com a formação profissional, além de regulamentar formas fragmentadas e aligeiradas de profissionalização em função das necessidades do mercado, assumindo o ideário pedagógico do próprio mercado com a pedagogia das competências para a empregabilidade.

A pedagogia das competências se constituiu no aparato ideológico justificador das desigualdades econômicas e sociais entre os indivíduos e/ou das relações assimétricas de poder dentro dos países e entre eles. Isso impactou a área da saúde, nos programas de formação profissional que tiveram alicerce para aderirem ao ideário da mercantilização da saúde, da perspectiva gerencialista nos processos envolvendo a assistência à saúde e da redução de conteúdos voltados para uma formação humana integrada à formação profissional.

A intensa disputa entre os princípios defendidos em 1988, inscritos no primeiro projeto de LDB, e o Decreto n° 2.208/97, resultou na aprovação do Decreto n° 5.154, de 23 de julho de 2004, que revogou, na prática, o Decreto n° 2.208/97, permitindo a integração do ensino médio com o ensino técnico, entendido como uma condição social e historicamente necessária para a construção do ensino médio unitário e politécnico.

Repôs-se, assim, a articulação deste nível de ensino com a formação profissional, com vistas a superar o caráter alienado da escola e do trabalho em saúde quanto às determinações sociais do processo saúde-doença e do próprio processo de privatização no interior do setor saúde, bem como da dualidade histórica do antigo segundo grau - atual ensino médio - entre formação acadêmica e formação profissional.

Restabeleceu-se, ainda, a articulação da educação com o processo de trabalho em saúde - também conhecida como estratégia ensino-serviço, aliando a dimensão técnica à dimensão política no processo de formação, e a construção de um novo compromisso ético-político dos trabalhadores de saúde pautado na questão democrática, na relação solidária com a população, na defesa do serviço público e da dignidade humana.

Essa vitória das forças publicizantes, contudo, não impediu o avanço do ideário neoliberal no campo da educação. As políticas, os programas e as ações voltadas à formação profissional no campo da saúde, mesmo fortalecendo as Escolas Técnicas do SUS, também induziu e financiou a oferta privada na área, como foi o caso já citado do Profae do Ministério da Saúde, bem como do:

Programa de Expansão da Educação Profissional (PROEP)

O Programa de Expansão da Educação Profissional (PROEP), iniciado em 1997, foi uma iniciativa do Ministério da Educação em parceria com o Ministério do Trabalho, em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), voltada à expansão da oferta de cursos de formação de trabalhadores no país, de acordo com a nova legislação sobre a Educação, com recursos para construção e reforma de centros de educação profissional, aquisição de equipamentos e de material didático, e capacitação de professores.

O programa se orientou por aspectos técnico-pedagógicos ligados à flexibilização curricular e adequação à demanda, formação e avaliação por competências, em um modelo de gestão pautada numa certa “autonomia” e “flexibilidade”, bem como na captação de recursos próprios, e incentivou as “parcerias” e a expansão da Rede de Educação Profissional mediante convênios com o segmento comunitário (privado). Esses convênios abrangiam, também, os segmentos estadual e federal e resultaram no fomento à criação de um grupo expressivo de Fundações para obtenção do recurso, sem experiência na área de educação profissional ou até mesmo em educação.

A partir de 2008, foi realizado um esforço de supervisão nacional para verificação dos convênios, verificando que, no segmento comunitário (privado), dos 110 projetos planejados somente 70 foram terminados - dentre os quais 50% foram federalizados ou entregues ao SENAI, visto que as mantenedoras originais não possuíam condições técnicas nem financeiras para finalização das obras ou manutenção das escolas construídas.

Entre 2013 e 2014, o MEC entregou as escolas e equipamentos para as instituições que estavam em funcionamento mediante a verificação da oferta de vagas gratuitas de contrapartidas ofertadas pelo segmento comunitário (privado).

Plano Nacional de Formação Profissional do Ministério do Trabalho e Emprego (PLANFOR)

O Plano Nacional de Formação Profissional do Ministério do Trabalho e Emprego (PLANFOR) foi um plano de qualificação profissional elaborado pela Secretaria de Formação e Desenvolvimento Profissional do Ministério do Trabalho e financiado com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT, vigente entre 1996 e 2002. Embora não tenha sido uma iniciativa ligada diretamente ao MEC, o PLANFOR afirmou seu caráter complementar à educação básica como direito constitucional, propondo dinamizar a qualificação profissional mediante sua articulação e integração às demais políticas públicas de geração de trabalho e renda.

Uma de suas áreas estratégicas foi a articulação institucional, através da consolidação e integração de uma rede nacional de educação profissional voltada à qualificação permanente de trabalhadores.

Suas ações, voltadas à educação profissional em diversas áreas, tiveram como diretrizes:

Em 2010, a proposta de Plano Nacional de Educação 2011-2021 foi enviada ao Congresso Nacional, apresentando a ampliação da oferta da educação profissional em várias de suas metas (3; 8; 10 e 11), seja na forma integrada, seja nas formas concomitante ou sequencial, visando ao aumento dos anos de estudo da população brasileira.

O Plano indica o fomento às estratégias:

A parceria com instituições privadas para a oferta da educação profissional não elimina os princípios da gratuidade e do público, tendo o Estado como financiador. A obrigatoriedade da oferta gratuita de vagas pelo sistema sindical empresarial é apresentada como ampliação da ação pública - e não privada - para a educação profissional.

Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec)

O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec) é considerado o programa mais robusto desenvolvido pelo governo federal no que tange às políticas voltadas à formação profissional de nível médio. O Pronatec foi criado por meio da Lei nº 12.513, de 26 de outubro de 2011, apresentando como finalidade ampliar a oferta de cursos de Educação Profissional e Tecnológica (EPT), por meio de programas, projetos e ações de assistência técnica e financeira - utilizando as mesmas soluções de ampliação do acesso ao ensino superior materializadas no Reuni (Programa de Apoio ao Plano de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais), no Fies (Financiamento Estudantil) e no Prouni (Programa Universidade para Todos), com empréstimos para pagamento de mensalidades em cursos ofertados por instituições privadas e bolsas de estudo nessas mesmas instituições.

Assim, o Pronatec vem dinamizando o mercado educativo, colocando as instituições privadas como as principais protagonistas dessa expansão, considerando-se os sistemas formadores público e privado, os cursos oferecidos e suas modalidades e o número de alunos matriculados com e sem bolsa de estudo. Ainda que o Pronatec incorpore a política de expansão da rede federal e das redes estaduais de educação profissional, o enorme incentivo às instituições privadas dificulta a superação de uma lógica restrita à dimensão profissionalizante do ensino médio, vinculando essa modalidade de ensino à priorização do exercício produtivo em desfavor de uma formação básica de caráter geral e humanista, integrador das dimensões tecnológica e crítica.

Como aponta Marise Ramos, em O Trabalho no Mundo Contemporâneo: fundamentos e desafios para a saúde, uma das prioridades do Pronatec foi investir em uma maior regulação sobre a oferta privada, em especial, do Sistema S, que em 2011 ofertava 2/3 de suas vagas gratuitamente, sendo que a meta seria chegar a 85%, com atividades de apoio a escolas públicas estaduais.

O convênio do Sistema S com sistemas estaduais vem sendo, segundo a autora, praticado para ofertar vagas na educação profissional a estudantes de ensino médio da rede pública. Frisa-se que a oferta é gratuita para os estudantes, mas não para o Estado, dado que o Pronatec financia, com recursos públicos, essas vagas. No que tange à saúde, embora o setor privado concentre a maioria das vagas ofertadas, a expansão da rede federal via Pronatec coloca novos desafios e oportunidades ao setor, podendo, juntamente com as escolas da RETSUS, viabilizar uma formação técnica de trabalhadores da saúde pública, ética, científica e politicamente fortalecidas pelos princípios e diretrizes do SUS.

Desafios para as políticas, projetos e ações no campo Trabalho-Educação-Saúde no século XXI

As duas últimas décadas do século XX e as duas primeiras do XXI consolidaram uma nova gestão do trabalho nos serviços públicos de saúde, por meio do Programa Nacional de Publicização instaurado na contramão da Constituição Federal, na segunda metade dos anos 1990, promovendo um intenso processo de privatização e terceirização dos serviços de saúde.

A Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998 – ou Lei das Organizações Sociais (OS) –, ainda em vigor, possibilita a “flexibilização” do SUS ao autorizar a mudança da natureza jurídica das instituições públicas de direito público para instituições de direito privado, autorizando que, ao ser extinta, a instituição pública seja substituída na forma de fundação ou associação civil, devendo, para isso, ser “sem fins lucrativos” e cumprir determinados requisitos formais, além de se submeter a um contrato de gestão que especifica o programa de trabalho proposto, as metas a serem atingidas, os prazos de execução, os critérios de avaliação de desempenho e os indicadores de qualidade e produtividade.

Declarada como entidade de interesse social e utilidade pública, a OS se torna “parceira” do poder público, podendo receber verbas públicas e tendo permissão para usar o patrimônio público – com a concessão de bem imóvel, bens móveis e equipamentos –, bem como o erário público pode ceder a ela servidores públicos com ônus. Além disso, é concedida autonomia para as OS contratar funcionários sem concurso público, bem como a permissão para obtenção de recursos de fontes extra orçamentárias – por exemplo, por meio da venda de serviços e da celebração de convênios com planos privados de saúde e seguros-saúde – e a realizar compras sem licitação. Ainda, o fundo público de saúde pode ser administrado por uma fundação que contrate diversos prestadores para a execução dos serviços previstos no contrato de gestão, ou pode ser administrado diretamente por uma associação civil, sem restrição da aplicação de seus recursos no mercado financeiro.

Outras iniciativas de privatização dos serviços públicos, concomitantes à criação das OS, desenvolveram-se na área da saúde, como a criação de entidades de direito privado, paralelas aos hospitais - como as fundações privadas de apoio -, com ampla autonomia para captação e gerenciamento de recursos financeiros.

Ressalta-se, ainda, a implantação de consórcios intermunicipais, organizados na forma de pessoa jurídica de caráter privado, e soma-se a isso a contratação do setor privado filantrópico e os subsídios fiscais para o mercado de planos e seguros privados de saúde. Em 1998, o mercado de planos e de seguros-saúde já abrangia 25% da população, ou 37 milhões de clientes, dos quais aproximadamente 5 milhões de servidores públicos, civis e militares, com uma arrecadação estimada de cerca 16 bilhões de reais, quantia equivalente ao orçamento do Ministério da Saúde, na época, de 17,5 bilhões de reais.

A terceirização atingiu também a gestão de unidades hospitalares públicas, com a transferência da gerência dos hospitais estatais para entes privados, lucrativos ou não lucrativos, nas atividades assistenciais e/ou dos serviços especializados do hospital, em setores como o de hemoterapia e serviços de apoio diagnóstico e terapêutico, bem como nas áreas de limpeza, manutenção e segurança, substituindo-se o servidor público por prestadores privados organizados em cooperativas de profissionais de saúde, e pela prática da contratação da força de trabalho por meio da instituição de cooperativas, fundações e organizações não governamentais (ONGs), como no Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS) e no Programa Saúde da Família (PSF). Muitas dessas terceirizações usurparam direitos trabalhistas e sociais e indicam que a acomodação de forças e interesses no na área da saúde, ao longo dos anos 1990, estabeleceu-se por meio de um processo de “universalização do privado” no interior do SUS.

Como procuramos evidenciar, neste mesmo contexto de privatização do Estado e de conversão dos direitos em serviços, a educação vem sendo igualmente afetada. Os programas públicos de fomento à ampliação da educação profissional fortaleceram os cursos privados, de curta duração, com currículos aligeirados e pautados em uma pedagogia voltada aos interesses imediatos do mercado de trabalho e não da elevação dos conhecimentos básicos, técnicos e tecnológicos da população trabalhadora. O crescimento de cursos privados à distância (EAD), somado à falta de regulação, acompanhamento e verificação da qualidade dessa oferta, também contribui para o quadro caótico em que se encontra a educação profissional em geral, tendo expressão preocupante também na área da saúde.

Houve, certamente, muitos avanços em ambas as áreas, resultantes de processos contraditórios, que expressam as lutas em torno de concepções de sociedade e disputas para direcionar os programas, projetos e ações voltados à formação de trabalhadores para a saúde de acordo com essas diferentes concepções.

Mesmo frente às investidas contra a estruturação das políticas sociais pelo Estado brasileiro, tal como definidas constitucionalmente, nos últimos 30 anos foi possível implementar diversos avanços. Entre eles, cabe destacar a incorporação de novos modelos tecnológicos em municípios brasileiros, tais como: a oferta organizada, a vigilância em saúde, o trabalho programático e o acolhimento. Além disso, é válido ressaltar o expressivo aumento na cobertura assistencial à saúde pelas equipes de Saúde da Família, principal estratégia de atenção básica do Ministério da Saúde, bem como a integração da atenção básica com a vigilância em saúde, além da redução dos leitos psiquiátricos e o aumento dos Centros de Atenção Psicossocial (Caps) e das residências terapêuticas como resposta aos princípios de desospitalização e reinserção social na área de saúde mental. Destaca-se também o aumento da capacidade instalada e o crescimento da assistência ambulatorial do setor público, tendência anterior ao advento do SUS, mas que se mantém nos anos 1990 e primeiras duas décadas de 2000, do mesmo modo a ampliação do número de transplantes, a criação do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU). Igualmente ainda salienta-se o aumento do acesso a medicamentos essenciais, bem como a quebra de patentes de medicamentos e a universalidade do atendimento aos casos de HIV/AIDS. Por fim, cabe apontar a ampliação e diversificação dos postos de trabalho na área de saúde, decorrentes do progressivo processo de descentralização e municipalização das ações de saúde.

Assim, a direção da Reforma Sanitária e da perspectiva unitária e politécnica dos ensinos médio e técnico é a direção estabelecida para o SUS pela Constituição Federal de 1988 e para a educação pela LDB de 1996. Esta direção vem sendo constrangida pela política econômica de corte neoliberal centrada no ajuste fiscal; em políticas reprodutoras de um modelo de saúde centrado no hospital, no ato médico e nas tecnologias duras ou instrumentais; em um projeto educacional que mantém sistemas diferenciados e hierarquizados de organização educacional e pedagógica - levado adiante por instituições privadas subsidiadas pelo poder público sem regulação, acompanhamento ou verificação de qualidade e adequação à finalidade pública da formação em saúde; numa política de precarização do trabalho na área da saúde, mormente no SUS, que abrange mais de 80% dos postos de trabalho, contribuindo para a criação de circunstâncias desfavoráveis à sua missão.

Como enfrentar o desafio de qualificação de trabalhadores técnicos para o SUS?

A partir dessas constatações e considerando as experiências já realizadas no campo das políticas, projetos e ações voltadas à educação profissional em saúde, como enfrentar o enorme e constante desafio de qualificação de trabalhadores técnicos para o SUS, tendo em vista a garantia a uma educação de qualidade, que permita a elevação de seus conhecimentos básicos, técnicos e tecnológicos, vinculando-os aos princípios e diretrizes do direito universal à saúde de qualidade, humanizado e resolutivo?

Se a mínima qualificação compatível com o trabalho em saúde na atualidade é a formação técnica de nível médio, tendo em vista que todo trabalho em saúde envolve conhecimentos e habilidades de caráter técnico-científico e o cuidado em saúde envolve a aplicação de tecnologias leves, a formação dos Técnicos em Saúde deve ser orientada por princípios e diretrizes do SUS, não do ensino técnico privado.

O principal desafio do poder público é ampliar o investimento na formação dos Técnicos em Saúde mediante o fortalecimento das redes públicas de formação profissional, de modo a inverter a estatística que indica, atualmente, a concentração de 80% das matrículas desses técnicos no setor privado.

Investir nas redes públicas implica ampliar a capacidade da Rede Federal de Educação Profissional. Científica e Tecnológica, cuja atuação na área da saúde é ainda tímida. É preciso rearticular a Rede de Escolas Técnicas do SUS e aproximá-las às demais redes públicas de formação em saúde, no sentido de prover a formação pública dos trabalhadores técnicos da saúde. Ao mesmo tempo, é necessário que o Ministério da Saúde recupere o seu papel de ordenador da formação dos trabalhadores técnicos em saúde articulado ao Ministério da Educação, retomando a importância da formação técnica na agenda política da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde e recompondo o financiamento das políticas de educação na saúde, em especial os projetos de qualificação e formação profissional dos técnicos da saúde.

Você chegou ao final da aula

Nesta aula você viu os seguintes tópicos:

• 

  O exemplo dos trabalhadores técnicos em saúde

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  O SUS e uma nova proposta para o Trabalho e a Educação Profissional em Saúde

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  Políticas, Projetos e Ações de Formação Profissional em Saúde em Tempos Neoliberais

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  Desafios para as políticas, projetos e ações no campo Trabalho-Educação-Saúde no século XXI