Módulo 2 | Unidade 3 Sistema de Monitoramento e a Modelização da Intervenção
Modelo Lógico da Intervenção
Trata-se da representação visual e esquemática de como uma intervenção funciona, apresentando, também, as mudanças esperadas com sua implantação. Em outras palavras, ele é um desenho da racionalidade de funcionamento da intervenção, da lógica de sua operacionalização. Nele são apresentados a ordem de encadeamento das atividades, o contexto sociopolítico em que se insere e os efeitos esperados das ações (JANNUZZI, 2016).
O processo de modelização vai contribuir para o monitoramento da intervenção na medida em que, ao explicitar as ações e objetivos estratégicos para o desempenho da ação, os atores envolvidos na execução e os possíveis beneficiários, auxilia, assim, na seleção dos indicadores cruciais para o plano de monitoramento.
Modelização da Intervenção
Conforme vimos em todo o conteúdo apresentado neste módulo, as intervenções podem se traduzir em políticas, programas e projetos e seguem um fluxo processual cíclico e contínuo, não necessariamente linear. Podem ser compreendidas como um conjunto de ações organizadas em um contexto específico, em um dado momento, para produzir bens ou serviços com o objetivo de enfrentar uma situação problema e modificar a realidade. Todas as intervenções em saúde devem corresponder às demandas e necessidades concretas da população, tais como as propostas e diretrizes votadas e escolhidas coletivamente por meio das deliberações dos conselhos e conferências de saúde.
Para compreender e descrever as intervenções, que serão monitoradas e avaliadas, o escopo do M&A, trabalha com a construção do Modelo Lógico da Intervenção. O Modelo Lógico, em suma, é uma metodologia que permite a visualização da intervenção, sua relação com o contexto e os elementos causais do problema, assim como, expõe o modo como será operacionalizada na realidade. Para esses diferentes objetivos, temos diferentes formas de modelizar as intervenções.
Modelização e a Gestão Pública
No campo da gestão pública o ML constitui um importante instrumento de planejamento e avaliação nas diversas áreas de intervenção das organizações públicas. Trata-se, portanto, de uma ferramenta de aprendizado e gestão que exibe, de forma sistemática, a racionalidade que estrutura uma intervenção (GOMES, MARTINS & ROSÁRIO, 2022).
Diferentes Ministérios do Estado vêm utilizando essa metodologia de elaboração como ferramenta para o planejamento e avaliação de programas. O Manual Técnico do PPA 2020-2023 destacou o modelo lógico como metodologia capaz de orientar o processo de construção e execução do plano, e os seus benefícios decorrentes da sua utilização na elaboração do PPA, em particular, por elucidar as camadas de cadeia causal integrantes desse planejamento modelo (BRASIL, 2019).
A construção do ML, como ferramenta de gestão, tem subsidiado discussões importantes para o enfrentamento da falta de sistematização e clareza dos desenhos de ações da gestão pública, identificando, as potencialidades, além de se estabelecer como um processo de construção participativa, envolvendo os sujeitos implicados na intervenção, promovendo, assim, uma maior apropriação do conhecimento de suas práticas e auxiliando nas tomadas de decisões (GOMES, MARTINS & ROSÁRIO, 2022).
A relação entre contexto, problema e intervenção
Segundo Weiss (1972), conceituar as relações existentes entre uma intervenção, o contexto em que está inserida e os seus efeitos deve ser uma das primeiras etapas do monitoramento e da avaliação. A modelização consiste no método e no instrumento capazes de realizar essa relação (GOMES, MARTINS & ROSÁRIO, 2022).
Para o escopo da M&A em saúde, considera-se fundamental inserir nos modelos de monitoramento e avaliação, a influência dos diversos fatores do contexto na definição do recorte do problema, na implementação da intervenção e na obtenção dos efeitos esperados ou não previstos, de acordo com a figura a seguir:
Devemos compreender o contexto como tudo que envolve e está associado, direta ou indiretamente, por nível de proximidade ou correlação, com a ocorrência de determinado problema verificado na realidade. Seus elementos podem ser de caráter: organizacional, político, socioeconômico, cultural, territorial, entre outros.
Os tipos de modelização
Os modelos lógicos são representações visuais (assim denominadas) destinadas à compreensão e à descrição das intervenções. Visam explicitar a lógica e a racionalidade de uma determinada intervenção a partir de diferentes modos de representação, tais como: texto, tabela, hierarquia de objetivos, diagrama (CHAMPAGNE et. al, 2011).
Podem ser utilizados como método para a condução de pesquisas avaliativas (em seus diferentes desenhos), como ferramenta de comunicação com os stakeholders ou como um instrumento de monitoramento das ações desenvolvidas.
Dentro da modelização, podemos destacar três tipos essenciais de modelos lógicos, a depender do objetivo e enfoque do M&A: a) Modelo Causal, b) Modelo Lógico-Teórico, e c) Modelo Lógico-Operacional.
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Modelo casual
É a representação do conjunto das causas de um problema sobre o qual a intervenção irá atuar. Geralmente utilizado em pesquisas avaliativas que possuem o intuito de compreender com maior profundidade as causas e determinantes para determinada situação problema que a intervenção visa atuar. É bastante utilizado em estudos de avaliabilidade ou pré-avaliação, quando se verifica a viabilidade e factibilidade para a realização da avaliação ou quando a intervenção se encontra em fase inicial e frágil de implementação.
Diagrama de causa e efeito (espinha de peixe)O modelo causal deve representar o encadeamento lógico das causas presumidas do problema em vista e pode tomar diversas formas, entre as quais a de uma árvore das causas ou espinha de peixe.
Esse diagrama trabalha com a análise da origem das causas de um determinado problema.
Figura 15 - Diagrama de causa e efeito (espinha de peixe). #PraTodosVerem: 15. Diagrama no formato de um peixe com coluna e espinhas no centro e cauda do peixe orientada à esquerda onde lê-se causas, seguindo as espinhas à direita lê-se método, medição, mão de obra, meio ambiente, máquinas, materiais e na cabeça efeito/problema. -
Modelo Lógico Teórico
É a representação da estrutura lógica de uma intervenção, representa o caminho lógico entre as causas imediatas e as causas distantes focalizadas pela intervenção. O termo teórico aqui empregado está relacionado com os pressupostos, concepções, noções e teorias e racionalidade subjacente à compreensão das causas imediatas e distantes que embasam a realização da intervenção. Costuma ser um modelo empregado em pesquisas avaliativas que visam avaliar implementação ou desempenho da intervenção.
Modelo lógico teóricoO modelo lógico teórico é uma representação visual da estrutura lógica de uma intervenção, com base em uma teoria formal de ações. Modelo lógico teórico de acesso dos usuários indígenas aos serviços de média e alta complexidades.
Esse modelo trabalha descrevendo a teoria da intervenção.
Figura 16 - Modelo lógico teórico. #PraTodosVerem: 16. Figura organizada em colunas formando um fluxograma da organização dos serviços do CASAI que segue seis caminhos que se interligam a outros seis serviços, até chegar na coluna final: acesso ao serviço de saúde. -
Modelo Lógico Operacional
É utilizado para estabelecer e desenhar a lógica de funcionamento e operacionalização de uma intervenção na resolução da situação problema e o alcance dos seus objetivos. Expressa o que faz e deve ser feito, em uma relação mais próxima entre presente e futuro. O Modelo Lógico Operacional consiste em uma representação que estabelece o vínculo entre as estruturas e os processos, descrevendo o funcionamento real da intervenção que foi implementada.
O Modelo Lógico Operacional consiste no tipo de modelização mais utilizada em M&A. Por ser bastante versátil, pode ser aplicável a diferentes objetivos, tanto para as pesquisas avaliativas e a avaliação normativa realizada na rotina dos serviços, quanto como ferramenta de um sistema de monitoramento e como subsídio para a construção de um plano de monitoramento.
Modelo lógico operacional do programa de controle da tuberculoseO modelo lógico operacional descreve a maneira como o programa deveria permitir alcançar os objetivos da intervenção. Esse modelo é construído a partir das experiências dos indivíduos, descrevendo o funcionamento real da intervenção.
Figura 17 - Modelo lógico operacional do programa de controle da tuberculose. #PraTodosVerem: 17. Figura está organizada em 5 colunas, a primeira coluna relacionada à insumos (Estrutura Física; Recursos financeiros; Recursos humanos; Protocolo), a segunda coluna sobre atividades que cumpram o objetivo, a terceira coluna é relacionada à produtos consequentes das atividades, a quarta coluna é relacionada aos resultados esperados e a quinta coluna é relacionada ao impacto gerado pelos resultados.
Componentes estruturais da intervenção
Em M&A compreendemos as intervenções a partir de componentes estruturais, que consistem em elementos essenciais para a implementação das ações propostas pela política, programa ou projeto. Donabedian (1990) propôs uma primeira estrutura para a modelização da intervenção com base em componentes da intervenção, reformulada e aperfeiçoada posteriormente pelo CDC (1999), conforme a figura a seguir:
Tomaremos como base as nomenclaturas propostas pelo CDC (1999) por serem mais usuais e aplicáveis especialmente no campo da saúde. Assim, são os seguintes os componentes estruturais de uma intervenção.
- Insumos: recursos concretos e previamente disponíveis para a execução das atividades da intervenção. Podem ser: financeiros, humanos ou materiais.
- Atividades: os procedimentos pelos quais os insumos são mobilizados, visando à obtenção dos efeitos desejados.
- Produtos: são as consequências imediatas das atividades da intervenção, relacionados diretamente àquela ação específica. Geralmente realizado em curto prazo.
- Resultados: incluem vários tipos de efeitos de uma intervenção, podendo ser conhecimentos, atitudes, práticas e comportamentos. São efeitos na população alvo da intervenção e identificados como de médio e longo prazo.
- Impacto: é o efeito acumulado e finalístico do conjunto das atividades de uma intervenção ou do conjunto de intervenções, verificadas na população geral ou em uma organização a longo prazo.
Passo a passo da modelização da intervenção
Para compreendermos sobre o que se debruça o processo de monitoramento e avaliação, é importante compreendermos o passo a passo da modelização da intervenção para o M&A:
Passo 01
Fazer uma boa delimitação do problema, determinando aquilo que é prioritário, que está coberto pelo orçamento e/ou que vai ser do interesse comum, para pensar no possível conjunto de ações que possam enfrentar e lidar com esse problema.
Passo 02
Elencar a intervenção que será realizada, naquele momento, em um contexto específico, para produzir bens ou serviços com o objetivo de enfrentar uma situação problema e modificar a realidade.
Passo 03
Definir o objetivo expressa uma ou mais ações que se pretende realizar para alcançar um efeito favorável de curto, médio e longo prazo.
Passo 04
Definir os componentes estruturais de uma intervenção - seus recursos, ações e efeitos esperados de curto, médio e longo prazo.
Você, apoiador técnico do CNS, já pensou em utilizar essa metodologia como apoio para monitorar as deliberações das Conferências?
Que tal fazermos esse exercício?!
Vamos pegar uma deliberação já mencionada anteriormente, e que tem tudo a ver com o que estamos dialogando nesse material. A proposta número 84 do Eixo I – Saúde Como Direito:
Assegurar a capacitação dos conselheiros de saúde e a fomentação da sociedade civil a participarem da elaboração dos instrumentos de Gestão (LOA, LDO, PPA, PES, PMS, RAG entre outros) a saúde como direito considerando o princípio da transparência e autonomia, através do portal da transparência. Garantir o respeito dos gestores pelas decisões e deliberações tomadas nos fóruns democráticos de planejamento e gestão em saúde, bem como a efetivação do processo de pactuação, revisão e monitoramento da PPI, nos espaços de CIR e CIB (CNS, 2019).
Primeiramente, é importante ter clareza sobre qual situação problema uma intervenção pretende atuar. Definido o problema, formulamos a intervenção a partir da análise de suas causas e da melhor alternativa para combatê-la. Sendo assim, lançaremos mão do modelo lógico operacional como metodologia de apoio. Seguindo o princípio estabelecido na figura a seguir:
Nesta representação, trouxemos para vocês somente um exemplo de insumo, atividade, produto, resultado e impacto, porém para que de fato essa intervenção alcance seus resultados esperados, é necessário pensarmos em outros componentes que irão estruturar essa ação.
Já que eu iniciei, proponho que agora você continue essa atividade!
Antes de finalizar o módulo, acompanhe a videoaula da Profª Drª Ana Cristina Reis sobre Modelização da Intervenção.