Módulo 1 | Unidade 2 O básico do Sistema Único de Saúde, da Participação e do Controle Social
O que é Controle Social, em saúde e no SUS?
Quando se fala de controle, qual é a primeira coisa que vem à sua mente? Provavelmente, você diria que é sinônimo de domínio ou de direcionamento, ou mesmo poder ou autoridade, exercido por alguém sobre outra ou outras pessoas, ou ainda sobre alguma coisa.
Você poderia também dizer que controle é sinônimo de sangue frio, ou seja, uma capacidade de reação racional a determinadas situações problemáticas, incômodas ou ameaçadoras.
Mais ainda, você poderia compreender a palavra controle num sentido figurado substantivo, ou seja, como uma instituição, órgão, setor, instância, que tem o atributo e a competência de fiscalizar, acompanhar, monitorar e/ou avaliar algo, alguém ou alguma atividade. Mas, e Controle Social, o que efetivamente seria isso?
Oriunda das Ciências Sociais, mais especificamente da Sociologia, a expressão Controle Social geralmente é caracterizada como o conjunto de mecanismos de manutenção da ordem e de disciplina na sociedade, ou seja, um conjunto de princípios e regras de convivência regidos por padrões morais. Já na Teoria Política, no campo de outra disciplina das Ciências Sociais, a Ciência Política, o significado pode assumir sentidos diferentes, tanto podendo ser o controle do Estado sobre a sociedade quanto o contrário.
O link abaixo aponta para um site que disponibiliza o “Dicionário de Verbetes em Educação Profissional em Saúde”, uma publicação organizada pela Escola Politécnica de Saúde Joaquim Venâncio da Fundação Oswaldo Cruz (EPSJV/Fiocruz). É interessante que você visite, para agregar elementos enriquecedores às reflexões que você já tem feito até aqui e ainda fará com o conteúdo dos tópicos desta Unidade, neste caso, especialmente sobre os conceitos de Controle Social e Controle Social em Saúde.
Então, você poderia pensar em uma definição de Controle Social articulando dois fatores fundamentais, que concretizam a relação entre Sociedade e Estado tomando por foco aqueles indivíduos que ocupam os cargos eleitos: Controle Social seria então a conjugação da capacidade da sociedade em responsabilizar os governantes pelas suas demandas, com a capacidade dos governantes em dar respostas às demandas da sociedade (responsividade) Novamente, conforme já foi citado anteriormente e você viu, trata-se de um jogo político.
E para falar de Controle Social em Saúde, especificamente no Brasil, vamos recordar que o contexto político-ideológico da VIIIª Conferência Nacional de Saúde (CNS) em 1986 ainda era de oposição e enfrentamento à ditadura, mesmo com ela tendo sido oficialmente extinta em 1985. Naquele momento, Participação Social e Controle Social significavam, portanto, adquirir poder decisório sobre as políticas pela sociedade. Nesse sentido, a ebulição política e social dos anos 1980 oportunizou a articulação de interesses em favor de um sistema público de saúde, com a realização da VIIIª CNS, mas também despertou forças políticas antagônicas a esse interesse social.
O período da VIIIª Conferência Nacional de Saúde era de retorno a uma Democracia, e os debates eram em torno da concepção de que os cidadãos e cidadãs têm suas vidas modeladas por Políticas Públicas e, por conseguinte, têm o direito e o dever de expressar seus interesses. E para que o SUS pudesse ser viabilizado, foi preciso costurar um Pacto Federativo que assegurasse a descentralização do processo decisório sobre políticas de saúde e fortalecesse o controle da sociedade sobre os governos em todos os seus três níveis (Municipal, Estadual e Federal).
A ideia de retorno a uma democracia envolve o que se chama de democratização: processo político-institucional no qual o Estado, progressivamente, publiciza-se, isto é, amplia sua responsividade (capacidade de resposta a demandas) aos interesses de todos os seus cidadãos. Para que este processo seja mais eficiente, precisa estimular e ser estimulado pela participação dos diferentes setores/segmentos da sociedade nas etapas do processo decisório das políticas públicas, ou seja, se tornam fundamentais a Participação Social e, também, o Controle Social.
Para que esse Pacto Federativo pudesse se sustentar, foi necessário implementar um processo de descentralização na estrutura administrativa do Brasil na década de 1990, que tinha estas principais características:
pan_tool_alt ToqueClique nas letras para conhecer as principais características
No entanto, o processo de descentralização não é isento de críticas:
- Facilitação do Clientelismo, pois a proximidade pode levar ao estreitamento das relações pessoais e à captura do poder público pelas elites locais;
- Maior vulnerabilidade à ineficiência e à corrupção nos serviços locais, pois a maior e constante proximidade com os grupos de interesse e a menor atenção dada pela mídia podem favorecer a inobservância das deficiências de qualificação técnica.
Com a descentralização, houve uma significativa transferência de recursos e atribuições do governo central para os governos locais, elevando o status jurídico, político e financeiro destes, acompanhada de uma capilarização ou enraizamento de direitos, deveres, prerrogativas, responsabilidades do governo federal para os governos locais, estaduais e principalmente municipais.
Vale ressaltar que a sociedade civil, no Brasil, passou a utilizar a expressão Controle Social para referenciar o conjunto das ações praticadas pela população visando ao acompanhamento e à fiscalização da atuação do Estado, por meio dos conselhos, das conferências e do orçamento participativo. Desta forma, a existência e o funcionamento ininterrupto de espaços de controle social como os diferentes Conselhos e as Conferências (municipais, estaduais e nacionais) demonstram o nível de consolidação dessa política no âmbito da administração pública. Os próximos subtópicos irão discorrer melhor sobre esses espaços.
Vale a pena você explorar o conteúdo que o link abaixo aponta sobre o conceito de Descentralização em sua relação com a Saúde:
Caso você queira aprofundar seu conhecimento, vale a pena visitar o Repositório do Conhecimento do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (RCIpea), que disponibiliza excelente material de produção técnica e científica. O conteúdo deste link traz elementos importantes os conceitos de Participação Social e Controle Social:
O Papel dos Conselhos de Saúde
Você viu no tópico anterior que, para assegurar a participação social e o controle social em saúde, era necessário instituir mecanismos que garantissem a participação da sociedade no processo decisório das políticas públicas. Dentre estes mecanismos, você verá neste subtópico os Conselhos de Saúde, que constituem um exemplo típico de Conselhos Gestores de Políticas Públicas.
Os Conselhos de Saúde foram criados e desenhados pelas Leis Orgânicas da Saúde e apresentam as seguintes características e atributos, conforme especifica a Lei 8.142/90 em seu parágrafo 2º, Título II do artigo 1º:
format_quote“O Conselho de Saúde, em caráter permanente, consultivo e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo”.
BRASIL (1990)
O Conselho Nacional de Saúde, conforme as Resoluções 33/92; 333/2003 a atualmente a 453/2012, estabelece que a representação dos usuários nos Conselhos de Saúde e Conferências será 50% para usuários do Sistema Único de Saúde; 25% para trabalhadores de saúde (alterando a categoria de profissionais de saúde para trabalhadores de saúde, por considerá-la, assim, mais abrangente, ou seja, não somente os profissionais de formação universitária, mas o conjunto dos trabalhadores do setor saúde); e 25% para gestores e prestadores de serviços.
Por sua vez, o parágrafo 5º da Lei 8.142/90 estabelece que as Conferências de Saúde e os Conselhos de Saúde terão sua organização e normas de funcionamento definidas em regimento próprio, aprovadas pelo respectivo Conselho. Isto significa o exercício de autonomia importante para dar personalidade e identidade aos Conselhos. E nos artigos 2º e 3º estabelece que os Conselhos de Saúde, assim como as Conferências de Saúde, são financiados por recursos do Fundo Nacional de Saúde (FNS) repassados pela União de forma regular e automática para os Municípios, Estados e Distrito Federal.
O Conselho Nacional de Saúde (CNS), em especial, tem como missão fiscalizar, acompanhar e monitorar as políticas públicas de saúde nas suas mais diferentes áreas, levando as demandas da população ao poder público, por isso é chamado de controle social na saúde. Dentre as principais atribuições, o CNS é responsável por realizar conferências e fóruns de participação social, além de aprovar o orçamento da saúde e acompanhar a sua execução, avaliando a cada quatro anos o Plano Nacional de Saúde. Tudo isso para garantir que o direito à saúde integral, gratuita e de qualidade, conforme estabelece a Constituição de 1988, seja efetivado a toda a população no Brasil.
O Conselho Nacional de Saúde, conforme as Resoluções 33/92; 333/2003 a atualmente a 453/2012, estabelece a representação dos usuários nos Conselhos de Saúde e Conferências:
Este conjunto de características e atributos estipulados por lei fazem com que os Conselhos de Saúde sejam elementos valiosos na administração pública, pois detêm legitimidade para acompanhar, fiscalizar, monitorar, avaliar e, mais importante ainda, contribuir na elaboração, implementação e execução de Políticas Públicas de Saúde.
Mas será que os Conselhos de Saúde têm realmente exercido influência sobre o processo decisório das Políticas Públicas de Saúde? Será que a ampliação da participação e da democratização das políticas de saúde das quais os conselhos são fundamentais é suficiente para garantir que os conselhos estejam entre os protagonistas do processo decisório? As condições para que os conselhos realizem suas atribuições têm sido possibilitadas (apesar de estar na Lei)?
Este é um vídeo muito interessante que permitirá a você agregar elementos enriquecedores às reflexões que você já tem feito até aqui sobre Controle Social e Conselhos de Saúde:
No próximo subtópico que fecha esta unidade, você terá oportunidade de refletir um pouco sobre outro mecanismo de Participação Social e de Controle Social.
O Papel das Conferências de Saúde em Ação nas Três Esferas: "Deliberação x Implementação" de Políticas Públicas
Nos tópicos e subtópicos anteriores desta mesma unidade, você viu que a 8ª Conferência Nacional de Saúde foi realizada em 1986 a partir do movimento de Reforma Sanitária Brasileira (anos 70) e do processo de redemocratização do país saindo da ditadura (anos 80). Mas que características tornaram tão especiais e simbólicos esse evento?
Vale a pena visitar o Portal da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), onde você encontra uma Linha do Tempo das Conferências Nacionais de Saúde, inclusive com os respectivos relatórios que dão a você o conhecimento sobre os temas tratados desde a primeira Conferência Nacional realizada em 1941 até hoje:
Na 8ª Conferência, houve a participação de mais de 5 mil delegados representando entidades e órgãos governamentais e não governamentais relacionados à área da saúde das mais variadas partes do país. Isto significou uma afirmação do caráter de participação social e de representatividade.
Na Conferência, foi aprovado um texto que pouco tempo depois viria a ser apresentado para a Assembleia Nacional Constituinte, obtendo uma grande vitória ao conseguir colocar na Constituição o capítulo com a noção de que a saúde deve ser vista como direito de todos e dever do Estado, por meio de uma emenda popular com mais de 100 mil assinaturas.
Os pontos que foram debatidos e deliberados na Conferência Nacional vieram do que foi debatido e deliberado nas Conferências Estaduais, as quais por sua vez, debateram e deliberaram o que havia sido deliberado e debatido nas Conferências Municipais. Isso significou uma afirmação do caráter de Participação Social e de Controle Social, em um movimento que se denomina capilarização. E mais ainda: a afirmação da própria democracia como princípio e valor fundamental do Estado brasileiro.
Vale a pena você explorar o conteúdo que o link abaixo aponta, para agregar elementos enriquecedores às reflexões que você já tem feito até aqui e ainda fará com o conteúdo dos tópicos desta Unidade, neste caso, especialmente sobre as Conferências de Saúde:
A Rede Humanizasus, mais conhecida como RHS, é a rede social dos trabalhadores, gestores e usuários do SUS com o objetivo de compartilhar experiências e narrativas sobre modos diversos de fazer acontecer o SUS, estimulando e ampliando o diálogo. Para agregar elementos às reflexões, vale a pena assistir aos vídeos disponibilizados no link sobre a 8ª Conferência Nacional de Saúde:
A 8ª Conferência, portanto, foi o grande marco das Conferências em nível nacional, na medida em que é exemplo de como é possível a sociedade civil se organizar e participar dos processos de tomada de decisões governamentais. Ao longo do tempo, as Conferências Nacionais que se sucederam buscaram, de alguma forma, manter acesa a chama da 8ª Conferência de defesa dos ideais democráticos. Guardadas as proporções, a mesma capacidade de influência nas decisões do poder público e de simbolizar a democracia também está presente nas conferências realizadas em âmbitos estadual e municipal.
Conferências, sejam de que área e de que nível da administração pública forem, são fóruns ou arenas (lugares onde pessoas se juntam para debate de temas) e, ao mesmo tempo, podem ser entendidas como atores (entes que podem ser individuais ou coletivos – no caso das conferências, coletivos, é claro – que atuam visando um objetivo). As conferências atuam de forma a deliberar sobre assuntos importantes e têm papel fundamental na implementação de políticas públicas.
O conceito de Deliberação significa debate, discussão, conversa com o objetivo de apresentar uma resolução a partir de um ou mais de um assunto, tema, questão ou problema. Assembleias em geral, Tribunais, Conselhos, Conferências, por exemplo, deliberam. Em se tratando de políticas públicas, deliberar abrange, também, o caráter de indicar as ações necessárias para que as políticas saiam do papel e sejam efetivas. Já o conceito de implementação de políticas públicas significa um processo de interatividade dos atores interessados em constante negociação estratégica de tomadas de decisão com o objetivo de desenhar as políticas de modo a que elas possam ser executadas, da melhor forma possível, mediante as condições que se apresentam.
Assim, as conferências fazem um rico debate periódico de possíveis decisões sobre uma política pública participando do seu processo de implementação, mas quem tem a responsabilidade por efetivamente tomar a decisão, implementar e executar é o gestor, que foi eleito para isso. E, cumprindo o que está na Lei No 8.142, os conselhos e as conferências devem avaliar e propor diretrizes para a melhoria da situação de saúde.
Daí a importância de você desenvolver raciocínios a partir dos conteúdos dos próximos módulos do curso.
Acompanhe a videoaula da Profª. MSc. Rachel Guimarães sobre Conselhos e Conferências de Saúde.