MÓDULO 1 | AULA 4 Emergências em Saúde Pública
Governança Global e o Ciclo de Gestão de Emergência
Breve contextualização da governança global de emergências em Saúde Pública
A governança global das emergências em saúde pública é sustentada por mecanismos, instituições e acordos internacionais que buscam prevenir, detectar e responder de forma coordenada a ameaças que ultrapassam fronteiras. Esse campo reflete a crescente interdependência entre países e a percepção de que nenhum sistema de saúde, isoladamente, é capaz de enfrentar eventos de grande magnitude. Para além da dimensão técnica, a governança envolve compromissos jurídicos, cooperação política e solidariedade internacional, assegurando que informações circulem de maneira transparente, que as respostas sejam rápidas e que os recursos sejam mobilizados de forma equitativa.
O RSI é o principal instrumento jurídico vinculante nesse campo, estabelecendo obrigações para que os países desenvolvam capacidades essenciais de vigilância, notificação e resposta. Adotado em 2005, o RSI passou por atualizações em suas emendas, aprovadas na Assembleia Mundial da Saúde em 2024. Foram incluídas:
- a criação de uma nova categoria de emergência pandêmica;
- a incorporação dos princípios de equidade e solidariedade com previsão de acesso equitativo a Produtos de Saúde Pertinentes e de um mecanismo de financiamento;
- a instituição de um comitê de acompanhamento da implementação;
- e a designação de Autoridades Nacionais para o RSI com papéis reforçados na articulação e coordenação das respostas.
Assista aos vídeos sobre o Regulamento Sanitário Internacional (RSI/IHR) e seu papel nas emergências em saúde pública e Evolução do Regulamento Sanitário Internacional e resposta.
No Brasil, a implementação do RSI está diretamente relacionada à criação do Centro de Informações Estratégicas em Vigilância em Saúde (CIEVS) Nacional, em 2005, que se consolidou como o Ponto Focal Nacional do RSI. A partir desse marco, iniciou-se o processo de expansão e estruturação da Rede CIEVS, integrando unidades em diferentes níveis — municipais, estaduais, fronteiriças, regionais e Distritos Sanitários Especiais Indígenas (DSEI) — com a finalidade de detecção, verificação, avaliação, resposta e comunicação de eventos de importância para a saúde pública. Essa rede articula-se, por meio do CIEVS Nacional, com a OPAS nas Américas que por sua vez se conecta aos demais Centros Regionais da OMS (EMRO no Mediterrâneo, WPRO no Pacífico, SEARO na Ásia, AFRO na África e EURO na Europa) e ao nível global coordenado pela Organização, garantindo fluxo contínuo de informações, alinhamento técnico e rapidez na comunicação de eventos, fortalecendo a resposta integrada a emergências que podem ter repercussão nacional e internacional.
Além do RSI, outros marcos e acordos internacionais contribuem para a governança das emergências:
- Marco de Sendai para Redução do Risco de Desastres orienta políticas e ações para prevenir e mitigar impactos de eventos extremos.
- O Protocolo de Kyoto e o Acordo de Paris tratam da mitigação das mudanças climáticas e de seus efeitos, que têm relação direta com a saúde pública.
- Acordo de Pandemias, aprovado na Assembleia Mundial de Saúde em 2025, busca fortalecer a cooperação internacional, garantir o acesso equitativo a vacinas, medicamentos e insumos, e aprimorar mecanismos de preparação e resposta a emergências sanitárias globais.
- Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), em especial o ODS 3 (saúde e bem-estar) e o ODS 13 (ação contra a mudança global do clima), reforçam a integração entre saúde, meio ambiente e desenvolvimento sustentável como base para sociedades mais resilientes.
Ciclo de gestão de emergências
O Ciclo de gestão de riscos é um processo contínuo, estruturado em quatro momentos. A prevenção e mitigação envolvem medidas destinadas a reduzir ou evitar riscos antes que um evento ocorra, atuando sobre vulnerabilidades e fatores de exposição. Embora apresentadas de forma sequencial, essas etapas podem se sobrepor no decorrer de um evento. Em muitas situações, ações de resposta e recuperação podem ocorrer simultaneamente, ou medidas de prevenção e mitigação serem implementadas já durante a fase de preparação ou até mesmo na resposta, especialmente em emergências prolongadas ou de evolução imprevisível.
O Ciclo de gestão de emergências é contínuo e retroalimentado, reforçando que a capacidade de preparação e de coordenação da sociedade pode ter um peso maior na redução de impactos do que a própria intensidade do evento. Quanto maior a prontidão, menor a suscetibilidade e maior a resiliência para o retorno à normalidade.
Embora essas definições tenham origem em órgãos de defesa civil e outras áreas fora da saúde, elas vêm sendo progressivamente incorporadas pelo setor saúde. Essa adoção é especialmente relevante na atuação em desastres, mas também se aplica a outros tipos de emergências, oferecendo uma base conceitual útil para organizar ações. A seguir, apresentamos as definições utilizadas pela Defesa Civil para cada uma dessas fases.
Ciclo contínuo da gestão de riscos e gerenciamento de desastres
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Fonte: Lima & Monteiro, 2022.O enfrentamento de uma emergência em saúde pública exige que o setor saúde atue de forma coordenada em todas as etapas do ciclo de gestão de riscos, desde a prevenção até a recuperação. Cada fase envolve um conjunto de ações específicas que, quando articuladas, contribuem para reduzir impactos, proteger a população e fortalecer a resiliência do sistema de saúde. Embora as estratégias possam variar conforme o tipo e a magnitude do evento, existem práticas e procedimentos comuns que orientam a atuação e garantem respostas mais eficientes. A seguir, são apresentadas as principais ações do setor saúde em cada etapa do ciclo frente a uma emergência em saúde pública.
- Monitoramento de fatores de risco e vigilância epidemiológica contínua;
- Campanhas de vacinação;
- Educação em saúde e promoção de hábitos saudáveis;
- Regulamentações para controle de riscos ambientais e ocupacionais.
- Atendimento rápido a casos confirmados (para reduzir complicações);
- Ações de contenção de surtos;
- Remediação de áreas contaminadas;
- Planos de contingência e resposta.
- Elaboração e atualização de planos de emergência, planos de contingência, protocolos e procedimentos operacionais padrão;
- Treinamento e capacitação de equipes de saúde;
- Estabelecimento de protocolos e fluxos;
- Simulados e exercícios práticos;
- Garantia de estoque estratégico de medicamentos, insumos e EPIs.
- Ativação de centros de operações de emergência;
- Atendimento em saúde (atenção primária, urgência e emergência e hospitalar) clínico e hospitalar aos afetados;
- Realização de ações de vigilância e investigação epidemiológica no território;
- Distribuição emergencial de medicamentos, vacinas e insumos;
- Comunicação de risco à população e divulgação de informações oficiais.
- Restabelecimento e ampliação de serviços de saúde afetados;
- Avaliação pós-evento e identificação de lições aprendidas;
- Revisão e atualização de planos e protocolos com base na experiência vivida;
- Investimentos para fortalecimento da capacidade de resposta futura.
Conheça a bibliografia atual do Guia de Elaboração de Planos de Contingência do Ministério da Saúde. Sua leitura é essencial para entender a etapa de preparação no ciclo de gestão de riscos.
Estratégias de vigilância para emergências em saúde pública
A vigilância em saúde é um dos pilares centrais para a detecção e alerta precoce, o monitoramento e a resposta eficaz às emergências em saúde pública. Diante da diversidade de ameaças é essencial adotar e combinar estratégias de vigilância que sejam sensíveis, oportunas e integradas.
Essas estratégias envolvem a utilização combinada de diferentes abordagens, como a:
- Vigilância Baseada em Indicadores (VBI): Tradicionalmente utilizada e fundamentada na análise sistemática de dados de morbimortalidade e outros indicadores de saúde. Ela garante a confirmação diagnóstica, o monitoramento de patógenos e o suporte às investigações epidemiológicas.
- Vigilância Baseada em Eventos (VBE): Baseia-se na identificação de sinais, rumores e informações sobre possíveis riscos à saúde provenientes de múltiplas fontes, formais ou informais. Adicionalmente, destacam-se a vigilância laboratorial e a vigilância ambiental, que constituem componentes tradicionais e essenciais do sistema. Ela acompanha fatores e condições do meio ambiente que influenciam a ocorrência de eventos adversos à saúde.
A VBE busca captar precocemente informações sobre ocorrências incomuns ou inesperadas, mesmo antes da confirmação laboratorial ou da consolidação em sistemas tradicionais de notificação. Suas fontes incluem a mídia tradicional, redes sociais, comunicados de autoridades locais, relatos da comunidade, organizações não governamentais, instituições acadêmicas e até sistemas de monitoramento automatizados na internet. Uma vez detectado um sinal, a VBE segue etapas de verificação, avaliação de risco e, quando necessário, acionamento de medidas de comunicação e resposta.
Assista aos vídeos e conheça o Centro de Operações de Emergências em Saúde Pública para Dengue e outras Arboviroses instituído pelo Ministério da Saúde por meio da Portaria GM/MS Nº 3.140, de 2 de fevereiro de 2024.
Outras modalidades complementares fortalecem a vigilância para emergências:
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Vigilância de Base Comunitária
Envolve a participação ativa de membros da comunidade na identificação e comunicação de sinais e eventos de risco, fortalecendo o vínculo entre serviços de saúde e população e aumentando a sensibilidade do sistema, especialmente em áreas remotas ou de difícil acesso.
Vigilância de Águas Residuais
Permite monitorar a presença de patógenos ou outros agentes de interesse em esgoto, funcionando como ferramenta de alerta precoce para circulação de doenças, mesmo antes do aparecimento de casos clínicos notificados.
Vigilância Sindrômica
Detecta padrões de sintomas ou síndromes, antes da confirmação laboratorial, através dos dados dos serviços de saúde, permitindo respostas mais rápidas.
Vigilância Genômica
Identifica variantes e cepas de microrganismos, fornecendo informações estratégicas para ações de controle e prevenção.
O uso de tecnologias digitais, inteligência artificial e análise de dados em tempo real atravessa todas essas estratégias, ampliando a sensibilidade e a oportunidade da detecção.
Comunicação de risco e engajamento comunitário (CREC)
A Comunicação de Risco e Engajamento Comunitário (CREC) é um componente essencial da gestão de emergências em saúde pública. Mais do que transmitir informações técnicas, a CREC consiste em um processo estratégico e bidirecional que integra autoridades, especialistas, comunidades e populações em risco, por meio da troca oportuna de informações confiáveis, escuta ativa, diálogo e construção conjunta de soluções. Seu objetivo central é garantir que as pessoas compreendam, confiem e adotem as orientações recebidas, tomando decisões informadas para proteger a si mesmas, suas famílias e suas comunidades.
A CREC demanda comunicação inclusiva, culturalmente sensível e equitativa. Isso significa considerar a diversidade da população brasileira, adaptando mensagens, canais e linguagens para alcançar grupos vulneráveis como comunidades tradicionais, idosos, crianças, gestantes e pessoas com deficiência, priorizando os meios de comunicação mais utilizados e confiáveis localmente. Mais do que informar, a CREC busca engajar a comunidade como parceira no enfrentamento da emergência, reconhecendo seu papel ativo na construção, disseminação e validação das mensagens. Essa relação de confiança é determinante para o sucesso das medidas de prevenção, controle e mitigação dos riscos à saúde pública.
Os cursos do Profesp são excelentes oportunidades para ampliar sua formação e aprofundar conhecimentos em temas estratégicos da gestão de emergências em saúde pública.