Módulo 2 | Aula 2
Eixos estratégicos do PNSR
Eixos Estratégicos do Programa Nacional de Saneamento Rural
Para o PNSR, os eixos estratégicos compõem a base que sustenta e orienta todo o Programa e suas ações com o objetivo de gerar mudança na realidade do saneamento rural. Ou seja, o PNSR não funciona sem os eixos estratégicos.
Além de estar organizado em três eixos estratégicos, o PNSR também utiliza a combinação das medidas estruturais e estruturantes, que você já estudou na Aula 2.1 deste curso. Essa integração busca a sustentabilidade e a continuidade das ações de saneamento rural, de forma que a escolha de uma solução tecnológica e os serviços necessários para sua operação e manutenção estejam adequados a cada realidade local.
É fundamental termos um programa de Estado que oriente e monitore as diversas intervenções necessárias para o saneamento rural no país. Por isso, nesta aula você verá também como os diferentes níveis do governo (federal, estadual e municipal), incluindo as populações e suas comunidades, deverão interagir em colaboração para a implementação do PNSR. Viu como este é um tema importante?
Entender os eixos estratégicos, suas orientações e visualizar como eles podem ser utilizados para as ações de saneamento rural é um conhecimento necessário para que gestores, técnicos e comunidades possam implementar o PNSR. Então, vamos conhecer melhor cada um desses eixos estratégicos?
Eixo Tecnologia e seus condicionantes
Como você já viu ao longo deste curso, a diversidade da ruralidade brasileira exige tecnologias de saneamento específicas para cada contexto rural. Os três eixos do PNSR se conectam para garantir que as soluções tecnológicas adotadas sejam apropriadas às particularidades locais a fim de que promovam a melhoria contínua das condições sanitárias das populações rurais.
As soluções tecnológicas para abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos e de águas pluviais estão sujeitas a elementos que condicionam e orientam sua escolha para determinados territórios. Por exemplo, a disponibilidade de água em um território ser superficial ou subterrânea ajuda a definir as tecnologias a serem utilizadas, o que seria parte de uma condicionante ambiental.
A seguir você verá uma descrição resumida de cada um dos condicionantes considerados pelo PNSR, que orientam na escolha das soluções tecnológicas e estão divididos em condicionantes ambientais, demográficos, culturais e socioeconômicos.
As características do bioma influenciam o modo como a população utiliza os recursos naturais e interage com o ambiente. Entre os aspectos que determinam a escolha da tecnologia adequada ao contexto ambiental destacam-se quantidade, qualidade e disponibilidade dos recursos hídricos, relevo, profundidade do lençol freático, tipos de solo, vegetação e clima.
O modo como a população ocupa o território está relacionado com a adoção de soluções coletivas ou individuais. Assim, a distribuição das residências no espaço pode favorecer a adoção de um mesmo serviço que atenda a todos os domicílios ou a um conjunto deles, ou de soluções que se limitem ao espaço de cada domicílio. Nesse caso, podemos destacar dois fatores: o porte populacional e a densidade demográfica. Assim, quanto maior a escala, mais complexa tende a ser a solução em termos operacionais.
O modo de produção e reprodução da vida da população no território que habita e sua diversidade sociocultural, religiosa, étnica e regional definem, historicamente, o modo de trabalho, as relações interpessoais, a utilização de recursos naturais e a busca de apoio externo para que suas demandas essenciais sejam atendidas.
Portanto, a definição e a adequação da tecnologia ao contexto cultural devem estar associadas ao princípio da aceitabilidade e ao reconhecimento das particularidades do modo de vida das famílias e comunidades a fim de que elas se apropriem das técnicas ajustadas ao seu cotidiano.
A acessibilidade financeira das famílias que moram em áreas rurais com suas respectivas necessidades operacionais, geradoras de custos rotineiros e ocasionais, deve ser respeitada. Assim sendo, os custos de operação e manutenção dos serviços devem ser adequados à capacidade de pagamento da população, com estabelecimento de modelo tarifário, para que seja realizada cobrança pela prestação dos serviços.
Agora que você já conhece os condicionantes, pode estar pensando na seguinte pergunta:
Quando esses condicionantes devem ser analisados para a implementação do PNSR nos municípios?
Vamos trazer a resposta desta pergunta para que você não fique com essa dúvida...
Os condicionantes devem ser analisados na elaboração dos diagnósticos, seja dos Planos Municipais de Saneamento Básico dos Municípios (PMSB), seja em sua atualização para a implementação do PNSR nos munícipios, bem como na definição de soluções e projetos para uma determinada localidade.
Existem outros momentos nos quais os condicionantes também devem ser considerados, como: na definição, revisão e ampliação dos sistemas de saneamento rural coletivos, dos sistemas simplificados e mesmo de soluções individuais, conforme são orientadas pelas matrizes tecnológicas para cada componente do saneamento rural (esse tema será apresentado detalhadamente na Aula 3.2).
Além disso, em todos os condicionantes devem ser considerados os efeitos já observados em diversos municípios decorrentes das mudanças climáticas e as intensas alterações que elas geram com o aumento da temperatura, alteração do regime de chuvas, disponibilidade hídrica, poluição atmosférica, insegurança alimentar, migrações etc.
A partir da realidade do seu município, ou localidades que você conhece, reflita sobre: como os condicionantes considerados pelo PNSR (ambientais, demográficos, culturais e socioeconômicos) podem atuar e impactar na definição de soluções coletivas e individuais de saneamento rural? E o que você acha que alterou no território e que trará mudanças nas tecnologias existentes ou a serem implementadas?
O eixo Tecnologia está mais aprofundado no Módulo 3 Implementação do Programa Nacional de Saneamento Rural - Aula 2 Tecnologia em Saneamento Rural.
Eixo Gestão dos Serviços no contexto do PNSR
O PNSR precisa ser compreendido como um programa alinhado a uma política pública de saneamento rural. Os três eixos do PNSR devem andar de mãos dadas.
pan_tool_alt Clique nas áreas coloridas para visualizar as informações
pan_tool_alt Toque nas áreas coloridas para visualizar as informações
O PNSR, em seu documento de referência, definiu no capítulo 5 as seguintes diretrizes para o eixo gestão dos serviços:
- Diretriz 1: Estimular a constituição da política municipal de saneamento básico, fortalecendo o saneamento em áreas rurais.
- Diretriz 2: Fomentar e apoiar a elaboração e a revisão dos planos municipais, estaduais, regionais e nacional de saneamento básico, de forma que contemplem o saneamento em áreas rurais.
- Diretriz 3: Promover e fortalecer a gestão integrada dos serviços de saneamento em áreas rurais, nos níveis local, municipal, estadual, regional e nacional.
- Diretriz 4: Promover a qualificação do trabalhador e a formalização do trabalho em saneamento de áreas rurais.
- Diretriz 5: Promover a sustentabilidade econômica dos serviços de saneamento de áreas rurais.
- Diretriz 6: Fomentar o uso de tecnologia que favoreça a gestão do saneamento em áreas rurais.
- Diretriz 7: Inventariar e avaliar as soluções tecnológicas de abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e manejo de águas pluviais existentes e implantadas.
- Diretriz 8: Promover ações integradas entre saneamento, vigilância em saúde e estratégia da saúde da família.
Vamos fazer uma pausa e refletir sobre o seu território?
Considerando as diretrizes acima, qual seria a ordem de prioridade no seu município e qual o grau de dificuldade do poder público local para realizá-las?
Um exercício de transformar as diretrizes de gestão dos serviços do PNSR em ações passa por suas estratégias, que possuem ações detalhadas para cada diretriz, conforme verificado no documento de referência do PNSR, no capítulo 5 (p. 122 a 124).
Saneamento rural dentro de uma Gestão Multiescalar
Toda estrutura de gestão do PNSR que considere as propostas de comitês gestores nacional, fórum executivo e estruturas nos estados — como fórum estadual e outras adequações necessárias — visam mudar a história de desarticulação do setor do saneamento rural.
A imagem a seguir apresenta a interação entre diferentes níveis na gestão do PNSR, bem como a articulação dos atores, o que será mais detalhado na Aula 3.3. deste curso.
Já a próxima imagem apresenta as articulações dos gestores federais, estaduais e municipais com a sociedade civil, especialistas e a população rural, com enfoque na gestão do PNSR.
Como você viu na Aula 2.1, o Programa inovou ao pensar a gestão multiescalar considerando o envolvimento da gestão, desde comunidades e municípios, passando pelo suporte do nível regional e estadual até o apoio do nível nacional. Veja a imagem a seguir que exemplifica esse tipo de gestão.
pan_tool_alt Clique nas botões para visualizar as informações
pan_tool_alt Toque nas botões para visualizar as informações
Como você pode observar na imagem anterior, as interações dos três eixos estratégicos do saneamento básico nas áreas rurais e suas respectivas atribuições, requisitos e meios educacionais envolvem os atores em nível domiciliar, local e municipal.
O PNSR indica que a participação das pessoas, do morador, nas soluções em saneamento e saúde deve acontecer desde o manejo e saneamento domiciliar, identificando as técnicas utilizadas pelos familiares de forma a trazer orientações fundamentais para a elaboração de projetos de saneamento rural. No nível domiciliar será necessário o adequado suporte do poder público às famílias, de forma que as pessoas participem do bom uso, das boas práticas de manejo, manutenção, operação e conservação das instalações domiciliares, contribuindo para a sustentabilidade do saneamento rural.
O PNSR estabeleceu a figura do Operador Domiciliar que colabora com as atividades de operação e manutenção rotineira dos serviços no nível domiciliar, quando haverá atividades que dependem de conhecimento técnico, tais como monitoramento do funcionamento e das condições físicas e estruturais das instalações hidráulicas e sanitárias dos banheiros, cozinhas, áreas de serviço, bem como o controle da qualidade da água, que podem contar com o apoio do prestador de serviços. Há, então, a necessidade de qualificação da população em conjunto com os técnicos e gestores, sobre o serviço de saneamento básico implantado ou mesmo a adequação das estruturas e conclusão de obras existentes.
Para que as ações de saneamento rural tenham aceitabilidade e sustentabilidade é fundamental o apoio dos agentes sociais, de forma individual e coletiva; das associações, demais tipos de organizações comunitárias e lideranças locais. Métodos, técnicas e processos que considerem as realidades locais devem ser implementados. Essa organização coletiva produz maior facilidade de comunicação com o gestor público e com outras organizações que possam dar-lhe o devido apoio técnico e financeiro, resultando em melhorias contínuas para o saneamento e a saúde pública.
Para populações que acessarem soluções descentralizadas, soluções alternativas coletivas ou individuais: o Operador Local, definido pelo PNSR, terá o papel de instruir e dar apoio aos usuários e às pessoas que são responsáveis pelas soluções nos domicílios, ou seja, deverá acompanhar a operação, monitorar o desempenho e comunicar aos órgãos gestores os resultados da avaliação periódica e regular do uso da tecnologia. Ele deve também executar ações preventivas e manutenções simples, conservando os registros das situações vivenciadas.
No nível coletivo, o Operador Local desempenhará as mesmas funções inerentes ao funcionamento de sistemas coletivos implantados em áreas urbanas. A previsão de maior proximidade do prestador de serviço com a população parte da premissa de que, quanto mais acessível este for, maior a capacidade da comunidade de se envolver com as ações de saneamento básico, sendo maior a sua apropriação. Ainda neste subtópico você verá um quadro que detalhará as definições e atribuições dos atores locais.
Cabe ao município, admitido como titular dos serviços de saneamento básico, o exercício de gestão do saneamento, as condições de atuação dos técnicos e a garantia da participação da sociedade e do controle social.
Vale lembrar que é importante a interação dos três eixos estratégicos do saneamento rural e a abordagem das respectivas atribuições, requisitos e meios educacionais, tanto para o nível local como para os demais. A seguir apresentamos um quadro com essa informação para o nível local, que abrange os atores que vão desde usuários, operador domiciliar e operador local.
Inicialmente, o quadro apresenta a definição de cada um desses atores. Posteriormente, são apresentadas as atribuições que ele tem de realizar no âmbito da gestão e das soluções tecnológicas, e, por fim, são apresentados os requisitos gerais de educação.
| Nível Local | ||||
|---|---|---|---|---|
| Atores | Definição | Atribuições gerais | Requisitos gerais | |
| Âmbito da gestão | Âmbito tecnológico | |||
| Usuários | Qualquer cidadão ou cidadã que, direta ou indiretamente, usufrua de serviços de saneamento básico, de qualquer natureza. |
|
|
|
| Operador domiciliar | Cidadão ou cidadã responsável por colaborar nas ações de operação e manutenção relativas, diretamente, ao serviço de âmbito individual empregada. |
|
|
|
| Operador Local | Trabalhador responsável por executar ações de operação e manutenção; Relativos aos serviços empregados. |
|
|
|
O operador domiciliar está mais ligado a casos de usos de soluções individuais. Já o operador local está relacionado às ações de nível comunitário das soluções coletivas de saneamento. Os agentes públicos municipais, por sua vez, têm as funções definidas pelas secretarias e órgãos municipais, que terão a responsabilidade de gestão social, técnica e administrativa do saneamento rural, de atuação intersetorial, bem como de orientar e articular, de forma geral, as ações dos usuários, operadores domiciliares e locais.
O próximo quadro segue o mesmo modelo do anterior, apresentando os atores que vão desde o gestor público — tanto da esfera municipal, estadual e federal —, bem como os atores que devem dar suporte aos serviços locais executados pelos atores citados no quadro anterior, que são gestores administrativos, gestores sociais e o gestor técnico de operação e manutenção.
| Níveis Municipal, Estadual, Regional e Federal | ||||
|---|---|---|---|---|
| Atores | Definição | Atribuições gerais | Requisitos gerais | |
| Âmbito da gestão | Âmbito tecnológico | |||
| Gestor Técnico: Operação e Manutenção | Grupo de profissionais da área técnica do saneamenton básico. |
|
|
|
| Gestor Social | Grupo de profissionais da área social do saneamento básico |
|
|
|
| Gestor Administrativo | Grupo de profissionais da área administrativa do saneamento básico. |
|
|
|
| Gestor Público | Gestores públicos e servidores e chefes do executivo, em nível municipal, estadual e federal. |
|
|
|
O eixo Gestão do PNSR está mais aprofundado no MÓDULO 3 Implementação do Programa Nacional de Saneamento Rural - Aula 3 Gestão Integrada do PNSR.
Eixo Educação e Participação Social
Meios educacionais formais, informais e não formais
Você verá o tema “Educação e participação social” na Aula 3.1 deste curso, que, de forma mais detalhada, abordará como as ações de educação e participação devem ser realizadas para fazer a implementação do PNSR em um determinado município.
“Educação e a participação social correspondem, portanto, a elementos capazes de contribuir para a efetividade da gestão em saneamento rural, tornando as soluções adotadas perenes e sustentáveis. Todas as fases de implantação das ações de saneamento, nesse contexto, possuem estreita relação e dependência com as ações de educação e de participação social, incorporados o protagonismo e a emancipação dos usuários dos serviços de saneamento.’’
PNSR BRASIL (2019, p.125)
Os diversos agentes públicos e sociais devem ter acesso a processos de educação formais, informais e não formais, de forma a ampliar os conhecimentos necessários para apropriação e promoção de soluções de saneamento rural. Os modos de realização dos processos educativos são apresentados na tabela a seguir.
| Com prévio propósito de ensinar e aprender | Sem prévio propósito de ensinar/aprender | |
|---|---|---|
| Educação formal | Educação não-formal | Educação informal |
|
|
|
Veja, na imagem a seguir, as diversas formas e processos educacionais que devem estar ao alcance dos atores, como usuários, operador domiciliar, operador local e gestor técnico e administrativo. Ela apresenta algumas possibilidades de processos educativos de formação e qualificação, considerando públicos-alvo distintos, níveis de escolaridades e funções diferentes para atuarem no saneamento rural.
Outras inciativas podem ser utilizadas nos territórios, o que vem a somar e enriquecer as propostas que constam no documento de referência do PNSR. O tamanho dos munícipios, o número de pessoas, as questões socioeconômicas e culturais, as condições de saneamento existentes são importantes para a definição dos tipos de encontros possíveis e complementares utilizando rodas de conversa, feiras de ciência e de agricultura familiar, conferências, cursos presenciais e pela internet, entre outros.
Populações na gestão do saneamento em áreas rurais
A participação social é uma questão central do PNSR desde sua concepção, e que se deu com a atuação do Grupo da Terra participando de todo processo de construção do Programa. Além disso, foram realizadas diversas oficinas nacionais e regionais entre os anos de 2016 e 2017, que contaram com uma rica trama de atores governamentais das três esferas de governos, bem como da sociedade civil, movimentos sociais e pesquisadores.
Reflita sobre a questão a seguir. Essa resposta é importante e lhe ajudará a descobrir possíveis parceiros e colaboradores para a implementação do PNSR.
Quais entidades e instituições você consegue identificar no seu munícipio que possam contribuir com as ações de educação e participação social em saneamento?
O PNSR foi submetido a uma ampla consulta pública antes de sua publicação. Toda essa sequência de ações participativas no processo de formulação do PNSR resultou na premiação na 22ª edição do Concurso Inovação no Setor Público, promovido pela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP).
Para além de sua construção, o PNSR imprime uma marca importante que visa fortalecer a participação e o controle social sobre a política de saneamento rural. No nível de gestão do Programa são consideradas a ampla participação da sociedade civil nos Fóruns Gestores do PNSR, tanto o nacional como os fóruns gestores dos estados, conforme você viu na Aula 2.1.
As decisões centrais do Programa, como avaliação dos critérios de alocação de recursos e de priorização de suas linhas de ação, bem como tantas outras decisões centrais passarão, de acordo com o Programa, pela validação da sociedade civil e de movimentos sociais. Para verificar as atividades do fórum gestor do PNSR veja o quadro 8.4, que se encontra na página 232 do documento de referência.
“Considera-se que a participação dos usuários no processo decisório é fator relevante para se alcançar êxito nas ações relacionadas ao saneamento básico. Assim, a fim de proporcionar condições de participação qualificada dos usuários é necessária, previamente, a formação crítica acerca das alternativas de serviços passíveis de serem implantados à luz de seus condicionantes socioambientais. A organização política da comunidade é elemento central na tomada de decisão. Nesse sentido, a participação popular está fortemente ligada ao grau de organização.”
BRASIL (2019, p. 132)
A interação entre saneamento, saúde e ambiente é fundamental. Logo, a apresentação e o diálogo entre conferências e conselhos de saneamento, meio ambiente e de saúde são estratégicos, podendo reduzir custos e ampliar a intersetorialidade.
Agora que você já avançou bastante nesta aula, ficou mais claro para responder quem pode contribuir para o saneamento rural no seu munícipio?
Desafios e oportunidades de atuação Interfederativa e comunitária no PNSR
O saneamento rural, assim como as demais políticas públicas, exigem que aprendamos cada vez mais sobre os territórios, o papel do Estado, dos diversos órgãos públicos, entidades e as possibilidades de cada um de nós.
A atuação entre os governos federal, estaduais e municipais, ou seja, a atuação interfederativa do que chamamos de pacto federativo é um desafio, mas também uma necessidade.
O poder público municipal, como vimos, que é o detentor da titularidade dos serviços de saneamento em seu território, precisa protagonizar as políticas de saneamento em áreas rurais com o apoio do estado e do governo federal. Nesse sentido, o PNSR visa contribuir ao colocar um planejamento e definir estratégias de atuação de forma a cooperar com a superação do grande déficit de acesso a saneamento para as populações do campo, da floresta e das águas.
Por outro lado, os estados e a União, que em geral detêm maior capacidade de investimentos, precisam atuar de forma articulada contribuindo para a melhoria contínua do saneamento rural. É nesse cenário que o PNSR busca apresentar uma proposta de melhor organização das ações, de forma que a União possa fornecer melhor suporte aos estados e municípios para que cumpram seu papel de promoção do saneamento rural e da saúde pública.
Entretanto, organizar e coordenar melhor as ações de saneamento é um desafio devido à diversidade do meio rural brasileiro. Será necessário considerar um arranjo de atuação e gestão distintos, e colocar em evidência a construção de boas experiências de implantação, gestão e participação que promovam melhorias no acesso ao saneamento rural.
Veja o mapeamento e difusão de boas práticas e experiências em saneamento rural na página 249 do PNSR “EXPERIÊNCIAS EM SANEAMENTO RURAL”.
O eixo Educação e Participação Social do PNSR está mais aprofundado no Módulo 3 Implementação do Programa Nacional de Saneamento Rural - Aula 1 Educação e participação social em saneamento rural.
A partir da realidade do seu município, ou localidade que conheça, de forma geral quais ações podem ser realizadas considerando os três eixos estratégicos do PNSR abordados nesta aula? E como essas ações poderiam ser conduzidas para avançar de forma articulada dentro do PNSR?
O Dicionário de saneamento básico: pilares para uma gestão participativa nos municípios, apresenta diversos verbetes sobre tecnologia, gestão e participação social e pode ajudar muito para os esclarecimentos e aprofundamento dos temas abordados nesta aula.